1. CONHECENDO O BÁSICO
Imagine que você participe de uma licitação pública e vença: tudo aquilo que foi prometido no edital e na sua proposta vira um contrato com a Administração. Em tese, nenhum dos lados poderia mais “mudar de ideia”, certo? Antigamente prevalecia essa visão de imutabilidade dos contratos administrativos – a ideia de que, após assinado, o contrato deve cumprir estritamente o que estava no edital e na proposta vencedora (princípio da vinculação ao edital). Tal entendimento visava a garantir segurança e isonomia: todos os licitantes concorrentes disputaram sabendo das mesmas regras, e o vencedor não poderia depois alterar o combinado para obter vantagens indevidas.
Mas, na prática, as coisas mudam. Obras enfrentam imprevistos e novas tecnologias surgem. O Direito evoluiu, então, para admitir a mutabilidade dos contratos administrativos. Hoje entendemos que a Administração pode alterar contratos em curso para melhor atender ao interesse público – desde que respeitados certos limites e direitos do contratado, especialmente o equilíbrio econômico-financeiro. Ou seja, o contrato administrativo não é totalmente rígido; ele tem “jogo de cintura” para se adaptar a fatos supervenientes. A própria lei já traz essa previsão: por exemplo, a antiga Lei de Licitações (Lei nº 8.666/1993) permitia alterações unilaterais de até 25% do valor do contrato (ou 50%, em reformas) e alterações consensuais em diversos casos, sempre mantendo o equilíbrio do ajuste. A nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021) manteve essa lógica.
Mas essa flexibilidade traz dilemas práticos. Até onde mudar o contrato sem desrespeitar os direitos da outra parte ou sem fraudar o resultado da licitação? Como distinguir uma alteração legítima de uma mudança abusiva? Esse debate fica mais complexo em contratos de longo prazo. Concessões frequentemente duram décadas – tempo suficiente para o mundo mudar completamente! Nesses casos, a mutabilidade não é apenas conveniente, é necessária para que o serviço concedido continue adequado. Por outro lado, nas concessões há investimentos pesados e risco para os concessionários, de modo que mudanças nas regras do jogo podem gerar insegurança ou prejuízos, levando a disputas judiciais e pedidos de reequilíbrio.
Um exemplo perfeito é o do serviço de telefonia fixa comutada (STFC). Nos anos 1990, esse era um serviço essencial: praticamente toda casa precisava de um telefone fixo. As empresas concessionárias receberam a tarefa, via contratos de concessão, de universalizar a telefonia fixa, inclusive por meio dos populares “orelhões”, garantir a qualidade, seguir metas de continuidade, dentre outras obrigações, em troca de tarifas controladas.
Porém, a expansão da cobertura da telefonia móvel e o avanço tecnológico que viabilizou a transmissão de voz pela internet tornaram o serviço de telefonia fixa progressivamente menos atrativo para os usuários.
A perda de atratividade da telefonia fixa impactou diretamente a receita obtida com a prestação do STFC, comprometendo a sustentabilidade econômica das concessões — especialmente diante da manutenção de obrigações regulatórias, como as metas de universalização e continuidade.
Estivemos diante de uma revolução tecnológica: os telefones celulares e a internet de banda larga se popularizaram e a telefonia fixa perdeu espaço. Apesar da contínua queda de assinantes e receitas, as concessionárias ainda permanecem com a obrigação contratual de manter uma grande estrutura de telefonia fixa, inclusive em locais pouco rentáveis. Isso criou um impasse regulatório: faz sentido manter essas concessões nos moldes originais?
Diante desse cenário, surgem questões relevantes: o que fazer com investimentos feitos e a infraestrutura (bens reversíveis) dessas empresas? Como assegurar que, mesmo sem as concessões, alguma empresa continuará atendendo comunidades isoladas onde só os orelhões garantiam o acesso à comunicação?
Para enfrentar esses dilemas, o legislador editou a Lei nº 13.879/2019, que alterou a Lei Geral de Telecomunicações (LGT) e permitiu a adaptação das concessões de STFC para o regime de autorizações. Em termos simples, deu-se a oportunidade de as concessionárias de telefonia fixa “migrarem” para uma nova outorga: elas podem encerrar antecipadamente a concessão, prestada em regime público, autorização para prestar o serviço em regime privado, mais flexível, por meio de uma autorização. Mas nada vem de “graça” – para obter essa conversão, a empresa precisa aceitar novas obrigações como contrapartida: investir em transporte de alta capacidade e cobertura móvel, em banda larga, continuar prestando telefonia fixa onde ainda não há competição adequada, etc.
Na prática, essa migração só ocorre se for vantajosa para ambas as partes. Para as empresas, representa a possibilidade de se livrar de obrigações obsoletas e focar em investimentos mais úteis. Para o Poder Público, garante que as empresas invistam em infraestrutura e mantenham um mínimo de atendimento, desenvolvendo áreas sem competição adequada e municípios carentes de infraestrutura. Trata-se, assim, de uma alternativa mais eficaz do que simplesmente aguardar o encerramento das concessões, com os riscos associados à descontinuidade do serviço e à ociosidade de ativos relevantes.
O tema da mutabilidade dos contratos fica evidente aqui. Estamos falando de mudar profundamente a natureza de contratos administrativos antes do seu término: uma concessão vira uma autorização. Isso envolve princípios tradicionais (como o da vinculação ao edital e da continuidade do serviço público) e questões econômicas complexas (como calcular o “valor” dessa adaptação? quais investimentos compensam extinguir a concessão?). Nesta aula, vamos explorar como o Direito Administrativo equilibra, de forma pragmática, a necessidade de estabilidade contratual com a necessidade de mudança. Abordaremos desde a visão doutrinária até os detalhes legais da conversão das concessões de STFC em autorizações conforme a Lei 13.879/2019, passando por exemplos concretos, disputas e soluções adotadas pelos órgãos reguladores e de controle.
Por que isso é importante para você? Porque ilustra, de forma concreta, como princípios jurídicos podem evoluir diante da realidade. Além disso, mostra como o novo Direito Administrativo busca equilíbrio entre o planejamento e a flexibilidade: nem engessar totalmente os contratos, nem deixá-los à mercê de mudanças arbitrárias. Prepare-se para discutir se o fim das concessões de telefonia fixa é um alívio ou um risco!
2. CONECTANDO-SE COM A REALIDADE JURÍDICA E ADMINISTRATIVA
Para aprofundar, selecionamos trechos de doutrina, legislação, jurisprudência/decisões e análises práticas sobre o tema. Os excertos abaixo trazem perspectivas complementares: primeiro, a visão doutrinária sobre a possibilidade de alterar contratos administrativos; em seguida, dispositivos legais relevantes; depois, decisões e documentos sobre a migração do STFC; e, por fim, um comentário de especialista setorial. Leia cada trecho com atenção e reflita sobre como eles se conectam:
Prerrogativa de alteração unilateral: O Manual de Licitações e Contratos do TCU (2024)
Relembra que, diferentemente dos contratos privados, contratos administrativos podem ser alterados unilateralmente pela Administração, desde que para atender ao interesse público e conforme a lei. Mas adverte que isso deve ser feito com critério e cautela:
“A Administração tem o poder de alterar unilateralmente os contratos administrativos, desde que essa alteração seja decorrente de um fato ocorrido ou conhecido após a contratação e que seja para melhor adequação às finalidades de interesse público”.
“No entanto, como se trata de uma cláusula exorbitante, deve ser usada com cautela e sempre acompanhada da justificativa. A Administração não deve banalizar o uso dessa prerrogativa, de modo a se eximir do seu dever de realizar um planejamento adequado da contratação”.
Perceba que o texto destaca o princípio da mutabilidade como um poder-dever da Administração: pode mudar o contrato para atender melhor ao interesse público, mas não pode “sair mudando” sem motivo – há um freio de razoabilidade e necessidade. Isso forma a base teórica para entendermos as alterações em concessões: elas são possíveis, mas devem ser justificadas por fatos novos e pelo interesse coletivo.
O excerto do Manual de Licitações e Contratos do TCU oferece uma abordagem cuidadosa e contemporânea sobre a prerrogativa da Administração Pública de promover alterações unilaterais nos contratos administrativos, especialmente diante da tensão entre a rigidez contratual e a necessidade de adaptação a novas realidades. A doutrina consagrada reconhece que essa prerrogativa não é um mero privilégio discricionário, mas sim uma expressão do princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado, elemento estruturante do regime jurídico-administrativo. Contudo, o mesmo texto impõe freios claros a essa prerrogativa: o poder de modificar unilateralmente o contrato deve ser exercido com base em razões objetivas, fatos supervenientes e com a devida motivação que demonstre a correlação entre a alteração proposta e a realização mais eficiente do interesse público.
Essa interpretação reforça a compreensão de que a cláusula exorbitante da alteração unilateral não confere à Administração um poder absoluto, tampouco serve como substituto ao planejamento prévio e adequado da contratação pública. Pelo contrário, trata-se de um mecanismo excepcional, que só deve ser acionado diante de circunstâncias que justifiquem, de forma técnica e transparente, a sua utilização. É, portanto, um poder-dever: a Administração pode — e em certas situações deve — alterar o contrato, mas somente quando tal mudança for necessária à consecução do interesse público, observando os princípios da legalidade, motivação, proporcionalidade e eficiência.
Quando transposto ao campo das concessões públicas, esse entendimento adquire contornos ainda mais relevantes. A natureza de longo prazo desses contratos, sua vinculação a políticas públicas dinâmicas e a complexidade das obras ou serviços envolvidos impõem a necessidade de um regime jurídico que permita certo grau de adaptabilidade. Nesse sentido, a mutabilidade contratual emerge como um instrumento legítimo para permitir a atualização das concessões diante de novas tecnologias, demandas sociais ou diretrizes de política pública supervenientes. No entanto, como bem pontua o TCU, essa flexibilidade não pode servir de pretexto para instabilidade contratual ou insegurança jurídica. Toda e qualquer modificação deve ser acompanhada de fundamentação robusta, inclusive para evitar distorções como o uso político de contratos ou favorecimentos indevidos.
Dessa forma, a doutrina atual busca um ponto de equilíbrio: por um lado, reconhece-se que o contrato administrativo não é uma fotografia estática da realidade no momento da assinatura; por outro, exige-se que o exercício da prerrogativa de alteração unilateral seja contido por balizas jurídicas e principiológicas. O que se busca é um regime contratual que seja, ao mesmo tempo, estável e adaptável — estável o suficiente para garantir a segurança jurídica dos contratados, e adaptável o bastante para permitir a eficiência e o atendimento contínuo do interesse público ao longo do tempo.
Previsão de alterações em concessões: A Lei nº 8.987/1995 (Lei de Concessões)
Bem antes de se pensar em telefonia celular, já previa que os contratos de concessão precisam contemplar a possibilidade de alterações futuras visando modernização e expansão do serviço.
Embora o art. 210 da LGT tenha afastado expressamente a aplicação da Lei Federal nº 8.987/95 às concessões de serviços de telecomunicações, em diversos casos envolvendo concessionárias do STFC submetidos à sua apreciação o STJ vem aplicando essa lei como se ela fosse, ao lado da LGT, igualmente aplicável quando os serviços de telecomunicações são prestados por meio de concessões. A título exemplificativo, citamos as controvérsias envolvendo: (i) o repasse econômico do PIS e da COFINS às tarifas cobradas pelas concessionárias (que foi objeto do Recurso Especial nº 976.836/RS), e (ii) a legitimidade da cobrança pelas concessionárias da assinatura mensal (que foi objeto do Recurso Especial nº 1.068.944/PB), ambos julgados conforme o procedimento previsto para os Recursos Repetitivos.
Veja a redação da cláusula essencial no art. 23, inc. V, da lei:
“São cláusulas essenciais do contrato de concessão as relativas: (…) V – aos direitos, garantias e obrigações do poder concedente e da concessionária, inclusive os relacionados às previsíveis necessidades de futura alteração e expansão do serviço e consequente modernização, aperfeiçoamento e ampliação dos equipamentos e das instalações”.
Ou seja, a própria lei das concessões admite que, durante a vigência de um contrato longo, podem surgir necessidades de ampliar ou modificar o serviço concedido para mantê-lo atualizado e adequado. No contrato de telefonia fixa lá de 1998, por exemplo, já se imaginava que ao longo de 25 anos seria preciso modernizar a rede. O contrato deveria prever mecanismos para isso (e normalmente previa: planos de expansão, revisões quinquenais, etc.). O que talvez não se antecipou claramente nos anos 90 foi uma mudança radical de modelo – trocar o regime de concessão pelo de autorização. Isso foi além da mera modernização tecnológica e exigiu nova lei em 2019.
O trecho mencionado destaca uma faceta essencial do regime jurídico das concessões públicas: sua vocação para a adaptabilidade ao longo do tempo. A redação do art. 23, inciso V, da Lei nº 8.987/1995 revela que o legislador, já na década de 1990, tinha plena consciência de que contratos de concessão, por sua natureza de longa duração, deveriam conter mecanismos que permitissem sua atualização, especialmente diante da evolução tecnológica e das mudanças nas demandas sociais. Ao tornar obrigatória a inclusão de cláusulas relativas às “previsíveis necessidades de futura alteração e expansão do serviço”, a lei não apenas autoriza como exige que o contrato seja projetado com uma margem de flexibilidade, prevenindo a obsolescência da prestação e garantindo sua continuidade e qualidade.
Essa previsão normativa é particularmente relevante no contexto de serviços públicos sujeitos a rápidas transformações tecnológicas, como é o caso das telecomunicações. Quando os contratos de concessão de telefonia fixa foram firmados em 1998, já se reconhecia que a infraestrutura exigiria modernização periódica, razão pela qual os instrumentos contratuais incorporaram dispositivos como planos de expansão, metas progressivas de universalização e revisões quinquenais. Tais mecanismos visavam justamente assegurar que o serviço evoluísse em consonância com as necessidades dos usuários e com os avanços tecnológicos disponíveis.
Contudo, há um limite para a capacidade preditiva de qualquer contrato. O que não se antecipou com clareza nos anos 1990 — ainda que houvesse sinais — foi a transformação estrutural que ocorreria no setor, com a telefonia móvel e os serviços de internet superando a telefonia fixa como principal meio de comunicação. Essa mudança paradigmática foi além do previsto pela cláusula legal e contratual de modernização e exigiu, portanto, uma resposta legislativa mais profunda: a alteração do marco regulatório promovida pela Lei nº 13.879/2019, que permitiu a migração do regime de concessão para o de autorização.
Essa evolução demonstra que há dois níveis distintos de mutabilidade contratual: um, ordinário, previsto contratualmente, que permite ajustes técnicos, operacionais e econômicos; outro, extraordinário, que ultrapassa os limites do contrato e demanda modificação do próprio regime jurídico — neste caso, por meio de lei. Essa distinção é fundamental para compreendermos os contornos da segurança jurídica nas concessões. O primeiro tipo de alteração decorre do próprio contrato e do princípio da continuidade do serviço público; o segundo, embora possa gerar certa ruptura, deve ser ancorado em diretrizes claras de política pública, de forma isonômica e transparente, como ocorreu com a reforma legislativa de 2019.
Portanto, a previsão do art. 23, V, da Lei de Concessões deve ser compreendida como expressão de um modelo de concessão “dinâmico”, que não se apega a uma fotografia estática da realidade no momento da assinatura, mas sim a um compromisso contínuo com a modernização do serviço. Contudo, essa flexibilidade contratual tem seu alcance limitado: quando o que está em jogo é uma redefinição do próprio regime jurídico, não basta a cláusula contratual — é preciso a intervenção do legislador, com todos os ônus e cautelas que isso acarreta. Essa é uma lição valiosa para o futuro das políticas públicas em setores regulados: prever o imprevisível não significa abrir mão de segurança jurídica, mas sim dotar os contratos de instrumentos capazes de lidar com transformações, desde que estas se deem com respaldo legal e sob os princípios da motivação, legalidade, transparência e equidade.
Lei Geral de Telecomunicações – Adaptação de concessões
Com o tempo, o legislador percebeu que manter o STFC como concessão rígida até o fim poderia ser contraproducente. A solução veio na Lei nº 13.879/2019, que alterou a Lei Geral de Telecomunicações (LGT, Lei nº 9.472/1997) para permitir a migração de regime. A justificativa era justamente o descompasso entre as obrigações das concessões antigas e a realidade atual do mercado, como frisou o TCU ao aprovar a migração da concessão da Oi para autorização (Acórdão 1.315/2024):
“SOLICITAÇÃO DE SOLUÇÃO CONSENSUAL. ANATEL. OI S.A. EXTINÇÃO ANTECIPADA E TRANSFORMAÇÃO DA CONCESSÃO DE OPERADORA DO SISTEMA DE TELEFONIA FIXA COMUTADA (STFC) EM AUTORIZAÇÃO, NOS TERMOS DA LEI GERAL DE TELECOMUNICAÇÕES. SERVIÇO PÚBLICO EM DESUSO. CONCESSIONÁRIA EM SEGUNDA RECUPERAÇÃO JUDICIAL. NECESSIDADE DE DESATIVAÇÃO ORDENADA DO STFC PARA EVITAR DESCONTINUIDADE NA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS ESSENCIAIS. ATENDIMENTO DAS TRÊS CONDIÇÕES IMPOSTAS PELA LEI PARA A ADAPTAÇÃO. MANUTENÇÃO DOS SERVIÇOS. COMPROMISSO DE REALIZAÇÃO DE INVESTIMENTOS DE INTERESSE PÚBLICO. FORNECIMENTO DE GARANTIAS. APROVAÇÃO DA SOLUÇÃO CONSENSUAL. AUTORIZAÇÃO PARA ASSINATURA DO TERMO DE AUTOCOMPOSIÇÃO CONDICIONADA A PEQUENOS AJUSTES.
(…) 145. Apesar de ter sido o principal meio de comunicação até a década de 90, o STFC vem sendo continuamente substituído por tecnologias mais recentes, em particular pelo telefone celular (SMP). Hoje, o STFC responde por um percentual muito pequeno de acessos, tendo sua essencialidade sido reduzida de forma drástica, não se justificando mais a prestação do serviço no regime público, como concessão. Desse modo, a LGT foi alterada para que se permitisse a extinção antecipada e a adaptação das atuais concessões em autorizações, desde que solicitada pela concessionária.
146. A Lei estabeleceu três condicionantes para que a adaptação ocorresse: i) continuidade dos serviços considerados necessários; ii) reversão do benefício econômico auferido pelas concessionárias em consequência da adaptação em investimentos de interesse público; e iii) prestação de garantias de implemento das duas condições anteriores.
147. Seguindo delegação prevista na Lei, a Anatel realizou diversos estudos e elaborou um regulamento contendo os procedimentos a serem aplicados na adaptação. Além disso, contratou uma consultoria para avaliar o valor econômico da adaptação. Contudo, em razão de diversas incertezas e controvérsias relacionadas aos entendimentos que foram adotados, a Anatel acabou por concluir pela impossibilidade de aplicação, nos casos concretos, do seu regulamento.
148. Como alternativa para tentar viabilizar a adaptação, que é de interesse tanto do concessionário quanto do poder público, a Agência formulou a presente solicitação de solução consensual. Este processo trata especificamente da adaptação dos contratos de concessão da empresa Oi S.A. – em Recuperação Judicial. Ainda existem outras quatro concessionárias do STFC no Brasil que podem optar pela adaptação, mas este caso é, com certeza, o maior e o mais complexo.
149. A frágil situação econômica da empresa Oi, em sua segunda recuperação judicial, apesar de ser um fato que deveria ser indiferente sob a ótica do interesse público, acabou por gerar reflexos importantes na conclusão deste processo de negociação, uma vez que interfere nos possíveis cenários construídos a partir da aprovação ou não do acordo.
150. Apesar de progressivamente menos importante ao longo do tempo, a desativação do STFC precisa ser feita de uma forma ordenada, uma vez que sua rede ainda serve de suporte para serviços essenciais. Resumidamente, o desligamento abrupto do STFC poderia resultar em: um contingente de cerca de 3,2 milhões de pessoas que moram em localidades isoladas sem nenhum acesso a meios de comunicação; perda de conexão dos serviços públicos de emergência (polícia, bombeiros etc.); falhas no funcionamento dos prestadores de serviço de comunicação e dados que utilizem o hub da concessionária como ponto de interconexão à rede.
151. Importante observar que, em condições normais, o desligamento abrupto da rede não deveria ser uma hipótese a ser analisada neste processo. Afinal, na hipótese de não realização de acordo, a concessão segue vigente até 31/12/2025, quando está prevista a sua extinção a termo. Ocorre que o plano de recuperação judicial apresentado pela Oi, e aprovado pela Assembleia Geral de Credores, contempla uma estratégia de venda de ativos que só será possível se o presente acordo for aprovado.
152. Em outras palavras, a rejeição do presente acordo importará o naufrágio do atual plano de recuperação judicial da empresa e, muito certamente, ante a inexistência de alternativas, acabará por determinar sua falência. Caso isso ocorra, o Estado poderá ter que exercer a prerrogativa de assumir, mesmo que temporariamente, a prestação do serviço. Essa situação, além de inadequada do ponto de vista do interesse público, ainda faz surgir a impressão de que a empresa está se valendo de sua condição precária para auferir vantagens na negociação com o poder público.
153. Com certeza, as consequências do encerramento das atividades da empresa fizeram parte das considerações que levaram à conclusão pela aprovação do termo do acordo, mas é importante ressaltar que o consenso só foi obtido a partir do momento em que foi apresentada uma proposta que satisfizesse, de forma ampla, as três condicionantes estabelecidas na LGT para a adaptação.
154. Em síntese, o Termo inclui os seguintes pontos: a) adaptação dos contratos de concessão da Oi para termos de autorização; b) manutenção da prestação de serviço de voz em áreas sem alternativa de comunicação até 31/12/2028; c) continuidade do atendimento de instituições que utilizam Códigos de Acesso destinados a Serviço de Utilidade Pública (tridígitos) conforme os contratos vigentes da Oi; d) transição organizada e planejada para redução dos pontos de troca e encaminhamento de tráfego telefônico – interconexão; e) compromissos de investimentos em infraestrutura e manutenção do serviço de voz no valor de R$ 5,8 bilhões; f) estrutura de garantias, regras e acompanhamento para a execução fiel dos compromissos de investimento e manutenção do STFC em áreas sem alternativa de comunicação; g) destinação prioritária do eventual resultado da arbitragem para equacionamento do Valor Transacionado com a AGU, e, secundariamente, realização de compromissos de investimentos adicionais e remuneração das empresas.
155. Apesar de contar com a concordância da empresa, da Anatel, do Ministério das Comunicações e da SecexConsenso, o acordo foi contestado pela AudComunicações e pelo Ministério Público junto ao TCU, que se manifestaram pela sua rejeição.
156. Talvez o principal ponto objeto de críticas seja o valor acordado para os compromissos de investimentos, de R$ 5,80 bilhões, muito distante do valor inicialmente estimado pela consultoria contratada pela Anatel, de R$ 20,35 bilhões. Apesar de essa diferença causar um impacto inicial, um estudo mais aprofundado revela as enormes dificuldades e incertezas que envolvem a quantificação desse valor, o que, aliás, justifica a existência das controvérsias.
157. É claro que o montante de investimentos pactuados também teve que respeitar, em algum grau, a capacidade econômica da empresa, mas apesar de o valor obtido ter seguido balizas de ordem pragmática, seu dimensionamento guarda razoabilidade com as premissas adotadas na modelagem econômica do negócio, como exposto pela SecexConsenso: (…)
158. Ou seja, os investimentos firmes de R$ 5,80 bilhões superam com folga os R$ 4,28 bilhões de benefício à União que poderia resultar de um não acordo, em uma análise meramente econômica, sem a ponderação dos riscos de judicialização e as incertezas relativas ao valor efetivamente recuperável dos bens reversíveis.
159. Outro ponto questionado pelo MP/TCU é o risco de insolvência da Oi mesmo se realizado o acordo, na eventualidade de uma decisão desfavorável à empresa no processo de arbitragem. Como esclareci no voto, não há nada hoje que indique ser esse o destino inevitável da companhia. Apesar de a Oi não ter aceitado renunciar integralmente à arbitragem, a estratégia adotada pelo acordo garante que eventuais resultados positivos sejam direcionados prioritariamente à satisfação de débitos com a União. A chance de a empresa auferir benefícios econômicos da arbitragem apenas ocorreria se os valores de indenização fossem muito elevados, o que é altamente improvável. Por isso mesmo, o plano de recuperação judicial da empresa está baseado, principalmente, na venda de ativos e na concentração de suas atividades nos serviços mais rentáveis. Não se pode perder de vista que a Oi tem mais de 4 milhões de clientes de fibra ótica de alta velocidade, e que já sobreviveu a uma primeira recuperação judicial, em que declarou dívidas superiores às atuais. Assim, não é improvável que a empresa consiga permanecer no mercado na hipótese de aprovação deste acordo.
160. Em face dessas considerações, concluo que estamos diante de acordo possível e razoável em face da realidade dos fatos, motivo pelo qual manifesto minha concordância com a proposta de encaminhamento formulada pela SecexConsenso, no sentido de: a) aprovar a proposta contida do Relatório da Comissão de Solução Consensual, autorizando a assinatura do respectivo termo de autocomposição, condicionada à sua alteração para que a conta em que será depositada a garantia financeira da Oi, seja de movimentação restrita, dependendo, para tanto, de autorização da Anatel, conforme exposto nos itens 125 e 126 deste voto; b) retirar o sigilo dos presentes autos, com exceção das peças 59 e 61, com o objetivo de resguardar informações comerciais privadas e as estratégias processuais e os interesses da União; c) autorizar a realização de monitoramento da execução do termo de autocomposição; d) cientificar os interessados do decidido; e e) arquivar estes autos”
Essa decisão do TCU evidencia o porquê da mudança legislativa: o mundo mudou (a demanda agora é por internet banda larga, não mais telefonia fixa). Os contratos antigos amarravam as empresas a obrigações que faziam sentido em 1997, não em 2025. O resultado foi prejuízo, o que ameaça a própria continuidade do serviço. A lei 13.879/19 nasce desse reconhecimento: a melhor forma de garantir a continuidade do interesse público (comunicação acessível) é adaptar o modelo, flexibilizando as obrigações e exigindo investimentos mais úteis em troca. Note também o contexto de crise: a Oi, principal concessionária, estava em recuperação judicial, e o modelo de concessão era apontado como um fardo econômico que agravava essa situação.
Decisão Administrativa – Contrapartidas na migração
A Anatel, ao implementar a lei, regulamentou as condições para a concessão virar autorização. Em notícia oficial de 2022, a agência explicou que a adaptação extingue a concessão antes do prazo e exige que a empresa assine um Termo de Autorização e assuma compromissos de investimento e manutenção do serviço como contrapartida[1]:
“Mudança de regime. A adaptação do instrumento de concessão para autorização é o procedimento pelo qual as atuais concessionárias da telefonia fixa poderão extinguir antecipadamente seus contratos de concessão, isto é, antes de 31 de dezembro de 2025, e firmar termo de autorização de serviço, assumindo compromissos de atendimento e de investimento, como contrapartida”.
“… essas concessionárias poderão adaptar suas outorgas para o regime de autorização, desde que atendidos os requisitos de manutenção da oferta do STFC ou cessão de capacidade que possibilite essa manutenção, até 31 de dezembro de 2025, nas áreas sem competição adequada, assunção de compromissos de investimento associados a metas de implantação de infraestrutura … apresentação de garantias … e assinatura do Termo Único de Autorização”.
[1] AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES – ANATEL. Anatel prorroga consulta sobre adaptação das concessões da telefonia fixa. Governo do Brasil – Anatel, notícias. Publicado em 14 jul. 2022. Disponível em: https://www.gov.br/anatel/pt-br/assuntos/noticias/anatel-prorroga-consulta-sobre-adaptacao-das-concessoes-da-telefonia-fixa. Acesso em: 10 jun. 2025.
Perceba os elementos: não é uma simples “troca de papel”. A empresa só migra se cumprir condições legais e regulatórias: (i) manter o serviço para a população que ainda depende dele (se não via telefone fixo tradicional, assegurando algum meio alternativo de voz nas localidades remotas); (ii) fazer investimentos adicionais, definidos pela Anatel, em projetos de expansão de redes (priorizando internet em áreas carentes, conforme a política pública); (iii) dar garantias reais de que vai cumprir essas obrigações (por exemplo, seguro-garantia); e (iv) formalizar tudo em um novo contrato de autorização. Ou seja, protege-se o interesse público ex ante para não ficar nenhum vácuo de serviço com o fim da concessão.
Acordo com o TCU e valor da adaptação
Na prática, converter concessões em autorizações envolveu muita negociação entre as empresas, Anatel, Ministério e o Tribunal de Contas da União (TCU), que fiscalizou se a União não estaria “dando um presente” indevido às teles. Um acordo de grande repercussão foi aprovado em 2024 envolvendo a Oi.
Esse acordo, firmado entre o TCU, a Oi, a Anatel e o MCom, garante investimentos de R$ 5,8 bilhões no setor, além de evitar um potencial prejuízo bilionário à União na maior arbitragem que estava em curso contra a administração pública brasileira.
Aqui vemos uma transação concreta: a concessionária abriu mão de eventuais direitos (no caso, tinha uma arbitragem bilionária alegando desequilíbrio do contrato, insustentabilidade da concessão e necessidade de indenização por ativos não amortizados), assumiu bilhões em investimentos, e em troca conseguiu migrar para o regime novo, mais vantajoso para ela. O TCU atuou para equilibrar contas: calcular o chamado “saldo da adaptação”, valor destinado a assegurar que a migração não gerasse prejuízos à União. No caso da Oi, entendeu-se que a melhor saída era esse pacote de investimentos em vez de uma briga judicial prolongada. Temos, portanto, um exemplo de mutabilidade contratual negociada e controlada: não foi uma “canetada unilateral”; foi uma construção multilateral, amparada na nova lei, para ajustar o contrato de concessão a uma realidade diferente.
Análise Setorial – Mudança histórica no setor de telecomunicações
Por fim, vale ler a perspectiva de especialistas do setor. Em artigo de opinião no Poder360 (2022), o consultor Fernando Rezende contextualiza a evolução das telecomunicações no Brasil, mostrando como a telefonia fixa perdeu a relevância e mencionando casos anteriores de migração de concessões para autorizações em telecomunicações[1]:
“Em junho de 1998 (momento do leilão de desestatização do setor), havia no Brasil: 20 milhões de telefones fixos no STFC; 5,6 milhões de celulares… Todos explorados em regime de concessão. (…) O setor experimentou crescimento na base do STFC até atingir 44 milhões de telefones fixos em 2014. Desde então… ocorre retração. Tanto que em junho de 2022, eram 27,5 milhões de telefones fixos no STFC; dos quais, 49% como concessão e 51% como autorização. Os demais acessos (em regime de autorização) somaram 259 milhões de celulares… e 42 milhões de acessos de banda larga fixa. Sem traumas… pelo menos 2 casos concretos de adaptações de outorgas de concessão para autorização já ocorreram no setor: em 2002, as concessões de Serviço Móvel Celular… tornaram-se autorizações de Serviço Móvel Pessoal. Em 2012, as concessões de TV a cabo foram adaptadas em autorizações”
[1] QUADROS, Juarez. O liga e desliga das concessões de telefonia fixa. Poder360, seção Opinião, 2 dez. 2022. Atualizado em 2 dez. 2022. Disponível em: https://www.poder360.com.br/opiniao/o-liga-e-desliga-das-concessoes-de-telefonia-fixa/. Acesso em: 10 jun. 2025.
Esse panorama revela dois pontos importantes: (1) A perda de sentido da concessão do STFC – metade das linhas fixas já operavam em regime privado (autorização) em 2022, e o número total de linhas fixas despencou em relação ao pico. Enquanto isso, celulares e internet (serviços em regime privado) explodiram em número. Ou seja, o serviço de telefonia fixa convencional deixou de ser o carro-chefe da comunicação. (2) Não é a primeira vez que se “converte” concessão em autorização – o texto cita a telefonia celular (que foi originalmente outorgada como concessão nos anos 90 e depois, com a privatização e a criação do SMP, virou autorização) e a TV a cabo (que também migrou de regime). Isso traz um argumento de que a mutabilidade do regime não é um “bicho de sete cabeças”; faz parte da evolução regulatória. A diferença é que, no caso do STFC, demorou mais para acontecer e envolveu questões patrimoniais pesadas (as redes fixas e os bens reversíveis, que valem bilhões e estão em jogo nessa transição).
Os textos acima mostram, em conjunto, o choque entre um modelo tradicional e a necessidade de mudança. De um lado, princípios como obrigatoriedade de licitação, vinculação ao edital, estabilidade dos contratos e respeito às regras do jogo; de outro, a realidade dinâmica, que exige adaptações para não comprometer o interesse público. A conversão das concessões de STFC em autorizações é um exemplo vivo de como o Direito lida com esse choque. A seguir, vamos debater algumas questões que emergem desse caso.
3. DEBATENDO
- Conceitos básicos: O que significa dizer que um contrato administrativo é mutável? Em que isso difere dos contratos entre particulares regidos pelo direito civil? Peça aos alunos exemplos de situações em que a Administração poderia querer alterar um contrato já em execução – e se isso seria legítimo.
- Limites da alteração: Debata com a turma: Até onde vai o poder de alterar contratos pela Administração? Existe um ponto em que a alteração de um contrato público vira praticamente um contrato novo (ferindo a licitação original)? Quais critérios podemos usar para identificar uma modificação aceitável versus uma mudança excessiva?
- Equilíbrio econômico-financeiro: Por que toda alteração unilateral impõe o dever de manter ou recompor o equilíbrio econômico-financeiro original? Explore um caso hipotético: a Administração altera o contrato aumentando obrigações do contratado; o que deve ser feito para respeitar esse princípio? E se for o inverso (diminuir escopo do contrato)?
- Caso da telefonia fixa – posição dos atores: Divida a classe em grupos para discutir a conversão das concessões de STFC:
- Do ponto de vista do usuário cidadão: quais os riscos e benefícios de acabar a concessão pública de telefonia fixa? (Ex.: temor de perda de telefone público vs. promessa de mais internet.)
- Do ponto de vista da concessionária (empresa): quais vantagens ela busca com a migração ao novo regime? (Ex.: redução de obrigações, redução de custos) Que garantias ela tem ou precisa ter para aceitar investir R$ X bilhões nessa adaptação?
- Do ponto de vista do Poder Público (Anatel/TCU): quais cuidados devem ser tomados para que a migração não prejudique o interesse público? (Ex.: exigir manutenção do serviço onde ninguém mais quer ofertar; calcular bem o valor dos bens reversíveis; assegurar que os investimentos prometidos sejam realizados.)
- Compatibilidade com princípios tradicionais: A conversão do regime de concessão para autorização fere o princípio da vinculação ao edital ou o dever de licitar? Embora não tenha havido licitação específica para a outorga das concessões do STFC — uma vez que o que foi licitado foi o controle acionário das empresas estatais já concessionárias (Edital MC/BNDES nº 1/1998 – “Edital de Privatização”) —, pode-se questionar se a alteração do regime jurídico do contrato configura uma “renegociação” que não estaria acessível a eventuais interessados à época da privatização. Ou seria apenas a consequência natural de uma lei superveniente que alterou a política pública setorial (o que, em tese, atinge todos por igual)? Discutir se há necessidade (ou não) de nova licitação para o serviço telefônico após 2025.
- Novo modelo regulatório: Pergunte aos alunos qual modelo parece mais adequado hoje para telefonia fixa: manter concessões até o fim e depois relicitar (como seria pela lei antiga), ou migrar para autorizações com obrigações de investimento (modelo da lei nova)? Que argumentos de interesse público sustentam cada opção? Aqui o debate pode tocar em temas como universalização, evolução tecnológica, investimento privado, confiança nos contratos etc.
- Outros setores e futuro: Será que essa tendência de converter concessões em autorizações pode se repetir em outros setores? Por exemplo, imaginemos rodovias concedidas ou ferrovias: faz sentido ter alguns serviços públicos sempre em regime de concessão ou com o avanço tecnológico e de mercado todos tenderão a virar autorizações (mais livres)? E inversamente, poderia um dia surgir necessidade de converter uma autorização em concessão (regime mais rígido) por interesse público? Essa pergunta instiga a pensar na dupla mão da mutabilidade e na natureza dos regimes regulatórios.
Atividade prática sugerida: elaborar um pequeno parecer ou debate simulado sobre a seguinte situação fictícia – “O ano é 2025, as concessões de telefonia fixa acabaram. Uma certa região remota ficou sem qualquer serviço telefônico porque nenhuma empresa quis operar lá após a migração para autorizações. O que poderia ter sido feito diferente em 2019–2024 para evitar esse problema? Como equilibrar o dever de continuidade do serviço público com a falta de interesse econômico das empresas?” – Essa atividade coloca os alunos para pensarem nas medidas preventivas (cláusulas de manutenção, fundos subsidiários, etc.) e nos limites da atuação estatal em serviços não lucrativos.
4. APROFUNDANDO
Para quem deseja se aprofundar no tema, recomendamos as seguintes leituras complementares:
Clássicos de Direito Administrativo:
Os manuais de Hely Lopes Meirelles (especialmente o capítulo sobre contratos administrativos) e de Maria Sylvia Zanella Di Pietro analisam os princípios da vinculação ao instrumento convocatório e do equilíbrio econômico-financeiro, fundamentais para entender a (im)mutabilidade dos contratos administrativos. Essas obras ajudam a basear teoricamente o debate entre estabilidade vs. necessidade de alteração nos contratos públicos.
Doutrina especializada em concessões:
MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Concessões, Editora Fórum, Belo Horizonte, 2015. JUSTEN FILHO, Marçal. Concessões de Serviços Públicos: Comentários às Leis nºs 8.987 e 9.074, de 1995. SUNDFELD, Carlos Ari. Direito Administrativo para + céticos. Ed. Juspodium, 2025.
Legislação e regulamentação:
Leitura da Lei nº 13.879/2019 na íntegra e dos dispositivos da Lei Geral de Telecomunicações (LGT) alterados por ela (arts. 144-A, 157, 163, 167 e 172 da LGT, entre outros) é essencial para compreender os detalhes legais da conversão das outorgas. Além disso, conferir o Decreto nº 10.402/2020, que regulamentou a adaptação das concessões, e a Resolução Anatel nº 741/2021 (Regulamento de Adaptação das Concessões do STFC) fornece a visão das normas administrativas que executaram a lei.
Decisões e documentos oficiais:
Recomenda-se a leitura do Acórdão nº 1214/2022 – TCU – Plenário (relatado pelo Ministro Aroldo Cedraz), que analisou preliminarmente a metodologia de cálculo do saldo da adaptação das concessões, bem como do Acórdão nº 516/2023 – TCU – Plenário (rel. Ministro Bruno Dantas), citado nos debates públicos, que apontou riscos e orientações sobre a proposta de migração das concessões da Oi. Esses acórdãos oferecem um panorama dos questionamentos de controle: se os valores de investimentos estão adequados, se há risco de descontinuidade de serviço, entre outros. Também vale a pena ler o Parecer da Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel no Processo de Adaptação do STFC (disponível no site da Anatel), pois traz a interpretação jurídica da agência sobre a Lei 13.879/19 e as condições impostas às empresas.
Casos práticos e notícias:
Para entender os desdobramentos, busque notícias recentes, por exemplo: reportagem no TeleSíntese intitulada “Telefônica Vivo assina contrato que encerra a concessão de telefonia fixa” (abril/2025), que detalha os compromissos assumidos pela Vivo na migração (valores de investimento, metas até 2028, seguro-garantia, etc.); e reportagem no Conjur sobre o acordo do TCU com a Oi, discutindo a homologação pela AGU. Esses relatos jornalísticos ajudam a visualizar o outcome das negociações e as eventuais controvérsias remanescentes (por exemplo, questões judiciais de concessionárias que optaram por não migrar, como a Sercomtel, ou discussão sobre a destinação de bens reversíveis após a migração).
Auloteca:
GARCIA, Flávio Amaral. O contrato de concessão pode ser alterado durante a sua execução? Auloteca. Disponível em: https://www.auloteca.com.br/o-contrato-de-concessao-pode-ser-alterado-durante-a-sua-execucao/. Acesso em: 10 jun. 2025
Com esse conjunto de leituras, esperamos que você, estudante, consolide a compreensão sobre como a Administração pode – e deve, quando necessário – flexibilizar contratos para atender ao interesse público. O caso do STFC é um marco nessa discussão, e certamente as lições aprendidas aqui influenciarão futuros contratos e políticas públicas no Brasil. Boa leitura e bons estudos!