É possível alterar a figura do contratado em contratos administrativos?

1. CONHECENDO O BÁSICO

Contratos administrativos, via de regra, possuem duas partes: o órgão ou entidade da Administração Pública contratante e a pessoa física ou jurídica particular contratada. O contratado é escolhido após um procedimento licitatório – excetuados os casos de contratação direta –, em que se avalia se os licitantes cumprem determinadas condições indispensáveis para executar o objeto da licitação e qual proposta eles oferecem à Administração Pública. O licitante que atenda a todas as condições previstas no edital e que ofereça a melhor proposta firmará o contrato.

Em contratos cujo objeto é cumprido pela simples entrega de um bem ou prestação de serviço pontual, dificilmente haverá qualquer complexidade em relação às partes do contrato. O vencedor de uma licitação cujo objeto é o fornecimento de café provavelmente assinará o contrato, entregará o bem e cumprirá suas obrigações sem maiores discussões. Isso também acontecerá ao se contratar um particular para uma reforma pontual em um elevador em bem público, por exemplo.

No entanto, existem contratos administrativos cuja execução se prolonga por muitos anos, as vezes décadas. Pense no caso de uma grande e complexa obra de engenharia, em que a mera elaboração do projeto executivo pode ultrapassar o prazo de um ano. Ou em contratos de concessão de serviço público, cuja execução pode durar 20, 30 ou mais anos.

Nesses casos, é possível que, ao longo da execução do contrato, a situação do particular passe por uma série de mudanças. A pessoa jurídica pode sofrer alguma alteração societária, como uma fusão, uma incorporação ou uma cisão. Pode ocorrer, ainda, de a situação econômico-financeira do contratado se deteriorar, colocando em risco a própria execução contratual. As crises na execução de contratos administrativos, portanto, são comuns, e muitas vezes decorrem de situações particulares do contratado. Nesses casos, a troca do contratado por um terceiro pode ser vista como um mecanismo eficaz para regularizar a execução contratual.

Ainda, é possível defender que a possibilidade de cessão da posição contratual pode, em tese, aumentar o valor de mercado dos contratos públicos. Imagine a seguinte situação: um fundo de investimento, que tem ativos financeiros e do setor de infraestrutura, cogita investir em um projeto específico cujo prazo contratual é de 30 anos. Caso seja possível transferir a posição contratual antes do fim desse prazo (ou, no jargão do mundo dos negócios, “liquidar a posição no ativo”), a tendência é que se exija um prêmio de risco menor para entrar no investimento, o que provavelmente vai levar à oferta de propostas melhores. A maior liquidez, caracterizada pela possibilidade de cessão da posição contratual, pode tornar o negócio mais atrativo, beneficiando o interesse público.

A Administração Pública não é indiferente a essas possibilidades. Afinal, o objetivo dos contratos administrativos é, em última instância, o atendimento às finalidades públicas as quais se destina a atividade administrativa. Portanto, problemas com o contratado podem representar problemas para a execução do contrato administrativo e, no limite, prejudicar a realização do interesse público que motivou a contratação.

Mas, nos casos em que o contratado vencedor da licitação não consegue mais executar o contrato adequadamente ou não tem mais interesse empresarial na execução contratual, é possível alterar subjetivamente o contrato, de forma que ele possa ser executado por outro particular, participante ou não da licitação? Ou essa alteração, em algum nível, violaria princípios basilares sobre contratação pública, como a isonomia, a impessoalidade e o princípio licitatório? Caso seja possível alterar subjetivamente o contrato, quais cautelas e condições devem ser observadas pelas partes, especialmente pela Administração Pública?

A resposta tradicional de parcela da doutrina administrativista a primeira dessas questões seria negativa. Ela considera que os contratos administrativos são intuitu personae, ou seja, possuem caráter personalíssimo, o que impossibilitaria a alteração subjetiva do contrato. Logo, o vencedor da licitação, uma vez que assine o contrato, deveria obrigatoriamente executá-lo até cumprir integralmente o objeto. A cessão da posição contratual a um terceiro não é uma alternativa cabível. Portanto, seria inviável a alteração subjetiva, por qualquer motivo que seja.

Há, ainda, a preocupação de que a possibilidade de cessão contratual torne um negócio por si só – uma corretagem de contratos administrativos –, frustrando o caráter competitivo dos certames licitatórios. Argumenta-se que duas potenciais competidoras poderiam combinar suas estratégias e evitar entrar nas mesmas disputas. A falta de pressão competitiva levaria a propostas menos vantajosas para a Administração Pública e para a sociedade. Posteriormente, as empresas poderiam realocar seus investimentos entre si por meio de cessões contratuais, negociando contratos com valores mais elevados do que seriam em um cenário competitivo.

No entanto, a visão dos contratos administrativos como intuitu personae choca-se com elementos do direito positivo que expressamente preveem a possibilidade de alteração subjetiva dos contratos administrativos. O mais notável exemplo é o artigo 27 da Lei nº 8.987/1995, a Lei Geral de Concessões. Ele prevê que “A transferência de concessão ou do controle societário da concessionária sem prévia anuência do poder concedente implicará a caducidade da concessão.”. A contrario sensu, o dispositivo admite a transferência da concessão ou do controle societário da concessionária, desde que haja prévia anuência do poder concedente.

O dispositivo traz duas hipóteses diferentes. Na transferência da concessão (também denominada cessão direta), o atual concessionário é substituído por outro prestador, alterando-se subjetivamente o contrato. Na transferência de controle societário (também denominada cessão indireta), a contratada original é mantida, alterando-se apenas a pessoa física ou jurídica que detém o poder de controle sobre a concessionária. Não há, portanto, qualquer alteração subjetiva no contrato.

A despeito dessas diferenças, o tratamento jurídico conferido às duas hipóteses é o mesmo: a cessão/transferência de controle é autorizada, desde que previamente autorizada pelo poder concedente. O dispositivo teve sua constitucionalidade questionada – mas reafirmada – no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade 2.946/DF, que será objeto de discussão em nossa aula.

A Lei nº 8.666/1993, a antiga Lei de Licitações e Contratos Administrativos, previa (incidentalmente) a possibilidade cessão contratual. Dispunha o art. 78, inciso VI, que “Constituem motivo para rescisão do contrato: (…) a subcontratação total ou parcial do seu objeto, a associação do contratado com outrem, a cessão ou transferência, total ou parcial, bem como a fusão, cisão ou incorporação, não admitidas no edital e no contrato”. Portanto, a cessão contratual, bem como operações societárias como fusão, cisão ou incorporação, é permitida, exceto quando vedada em edital ou contrato, hipótese que ensejaria a rescisão contratual. A Lei nº 14.133/2021, a nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, não trouxe previsão semelhante, nem qualquer outra menção expressa à possibilidade de cessão contratual.

2. CONECTANDO-SE COM A REALIDADE JURÍDICA E ADMINISTRATIVA

Nosso ponto de partida para aprofundar o debate sobre a possibilidade de alteração subjetiva dos contratos administrativos será a ADI 2.946/DF. Nela, foi questionada a constitucionalidade do art. 27 da Lei 8.987/1995. Vale transcrever integralmente o dispositivo:

Art. 27 da Lei n.º 8.987/1995

Art. 27. A transferência de concessão ou do controle societário da concessionária sem prévia anuência do poder concedente implicará a caducidade da concessão.

§ 1^o Para fins de obtenção da anuência de que trata o caput deste artigo, o pretendente deverá:

I – atender às exigências de capacidade técnica, idoneidade financeira e regularidade jurídica e fiscal necessárias à assunção do serviço; eII – comprometer-se a cumprir todas as cláusulas do contrato em vigor

Por 7 votos a 4 (vencidos os ministros Edson Fachin e Ricardo Lewandowski e as ministras Cármen Lúcia e Rosa Weber), decidiu-se pela constitucionalidade do dispositivo. Ou seja, apesar de o dispositivo ter sido considerado constitucional, houve um elevado grau de divergência entre os ministros do Supremo Tribunal Federal, demonstrando a controvérsia jurídica sobre o tema. Vejamos a ementa do julgado:

STF, ADI 2.946/DF

Rel. Min. Dias Toffoli
(Tribunal Pleno; j. 08/03/2022)

EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 27, caput e § 1º, da Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, renumerado pela Lei nº 11.196/05. Transferência da concessão ou do controle societário da concessionária. Alegada violação do art. 175 da Constituição Federal. Vício inexistente. Isonomia e impessoalidade. Princípios correlatos do dever de licitar. Ofensa não configurada. Caráter personalíssimo ou natureza intuito personae dos contratos administrativos. Superação da tese. Finalidades do procedimento licitatório. Seleção da proposta mais vantajosa, com respeito à isonomia e à impessoalidade. Garantia institucional. Possibilidade de alteração contratual objetiva e subjetiva. Concessões públicas. Peculiaridades. Caráter dinâmico e incompleto desses contratos. Mutabilidade contratual. Pressuposto de estabilidade e segurança jurídica das concessões. Finalidade da norma impugnada. Medida de duplo escopo. Transferência da concessão X subconcessão dos serviços públicos. Distinção. Formação de relação contratual nova. Improcedência do pedido.

1. A concepção de que os contratos administrativos ostentam caráter personalíssimo ou natureza intuitu personae “reflete uma transposição mecânica do direito administrativo francês anterior ou, quando menos, traduz um regime jurídico não mais existente” (JUSTEN FILHO, Marçal. Considerações acerca da modificação subjetiva dos contratos administrativos. Fórum de Contratação e Gestão Pública – FCGP. Belo Horizonte: Editora Fórum, ano 4, n. 41, maio/2005).

2. Em nosso sistema jurídico, o que interessa à Administração é, sobretudo, a seleção da proposta mais vantajosa, independentemente da identidade do particular contratado ou dos atributos psicológicos ou subjetivos de que disponha. Como regra geral, as características pessoais, subjetivas ou psicológicas são indiferentes para o Estado. No tocante ao particular contratado, basta que tenha comprovada capacidade para cumprir as obrigações assumidas no contrato.

3. O princípio constitucional da impessoalidade veda que a Administração Pública tenha preferência por esse ou aquele particular. Então, a identidade do particular contratado não é relevante por si mesmo, devendo ser considerada apenas e tão somente na justa medida em que representa o preenchimento dos requisitos objetivos e previamente definidos, previstos na lei e no edital do certame.

4. É a proposta mais vantajosa que, prima facie, vincula a Administração. Mantidos seus termos, não se pode afirmar que a modificação do particular contratado implica, automática e necessariamente, burla à regra da obrigatoriedade de licitação ou ofensa aos princípios constitucionais correlatos, mormente nos casos de concessão, dada a natureza incompleta e dinâmica desses contratos e a necessidade de se zelar pela continuidade da prestação adequada dos serviços públicos.

5. Tendo em vista que as concessões públicas se estabelecem em bases não completamente definidas e cambiantes conforme múltiplos fatores externos, só é possível cogitar a estabilidade econômica e segurança jurídica das relações e situações a ela relacionadas a partir da mutabilidade contratual. Desse modo, considerando a dinâmica peculiar e complexa das concessões públicas, é natural – e até salutar – que o próprio regime jurídico das concessões contenha institutos que permitam aos concessionários se ajustarem às vicissitudes da execução contratual. As transferências da concessão e do controle societário da concessionária, previstas no dispositivo legal impugnado, são exemplos de institutos dessa natureza.

6. Os contratos de concessão seguem uma modelagem própria e inovadora, distinta do padrão de contratação previsto na Lei nº 8.666/93. Não há na Constituição brasileira de 1988 fundamento que ampare a suposição de uniformidade do regime nuclear dos contratos públicos. Existem regimes diversos de contratação administrativa que convivem paralelamente e de forma pontualmente subsidiária, não havendo embates entre os modelos previstos nas Leis nº 8.666/93 e nº 8.987/95.

7. A norma impugnada é uma “via de mão dupla”, porque, “por um lado, busca equacionar a rigidez do contrato com a dinâmica do mundo negocial (…); por outro, assegura à Administração Pública o controle da regularidade desse ato”. Trata-se de norma de duplo escopo, que institui a anuência da Administração Pública como relevante prerrogativa de verificação da regularidade da avença havida entre particulares, em prol do interesse público.

8. Mesmo no tocante aos serviços públicos, a exigência constitucional de licitação prévia não se traduz em regra absoluta e inflexível. Ao contrário. Os comandos constitucionais inscritos no art. 37, inciso XXI, e no art. 175, caput, a par de estipularem, como regra, a obrigatoriedade de licitação, não definem, eles próprios, os exatos contornos do dever de licitar, cabendo ao legislador ordinário ampla liberdade quanto a sua conformação, à vista da dinamicidade e da variedade das situações fáticas a serem abrangidas pela respectiva normatização. Há precedentes do Supremo Tribunal Federal no sentido de privilegiar a escolha legislativa, desde que protegidos os valores constitucionais assegurados pela garantia da licitação.

9. Do cotejo da norma impugnada com o parâmetro constitucional de controle, verifica-se que eles se referem a momentos distintos da contratação, possuindo diferentes âmbitos de incidência. O art. 175 da Constituição exige a realização de licitação para a outorga inicial da prestação dos serviços públicos a particulares. Enquanto isso, o art. 27 da Lei nº 8.987/95 só se aplica após licitada a prestação do serviço público e formalizado o respectivo contrato de concessão. É no decorrer da execução contratual, e havendo anuência do poder concedente, que se procede à transferência da concessão ou do controle societário.

10. O ato de transferência da concessão e do controle societário da concessionária, nos termos do art. 27 da Lei nº 8.987/95, não se assemelha, em essência, à subconcessão de serviço público prevista no art. 26 do mesmo diploma, justificando-se o tratamento legal diferenciado. Diversamente da transferência da concessão ou do controle acionário, que não dá início a uma relação jurídico-contratual nova e mantém intacta a base objetiva do contrato, a subconcessão instaura uma relação jurídico-contratual inteiramente nova e distinta da anterior entre o poder concedente e a subconcessionária.

11. Na espécie, não se constata a alegada burla à exigência constitucional de prévia licitação para a concessão de serviços públicos, constante do art. 175 da CF, a qual é devidamente atendida com o certame levado a cabo para sua outorga inicial e cujos efeitos jurídicos são observados e preservados no ato de transferência mediante a anuência administrativa. Também não se pode cogitar afronta aos princípios constitucionais da isonomia e da impessoalidade. No procedimento licitatório, a isonomia se concretiza ao se proporcionar a todos os particulares interessados em contratar com a Administração a faculdade de concorrerem em situação de igualdade. A impessoalidade, por sua vez, decorre da observância de regras objetivas e predefinidas na lei e no edital do certame para a seleção da proposta mais vantajosa, bem como para o escrutínio das características inerentes ao futuro contratado.

12. Não faz sentido exigir que o ato de transferência do art. 27 da Lei nº 8.987/95 observe os princípios da isonomia e da impessoalidade. A anuência é matéria reservada ao Administrador e pressupõe o atendimento de requisitos bem específicos. A par disso, a operação empresarial sobre a qual incide a anuência é, tipicamente, um negócio jurídico entre particulares e, como tal, é disciplinado pelo direito privado. O concessionário, como agente econômico que é, pode decidir sobre seus parceiros empresariais conforme critérios próprios. Não há, portanto, espaço para aplicação dos princípios da isonomia e da impessoalidade, os quais são típicos da relação verticalizada que possui uma entidade estatal em um dos polos.

13. Pedido julgado improcedente.

O primeiro ponto de destaque no julgamento da ADI 2.946/DF é a discussão sobre o caráter intuitu personae dos contratos administrativos. Como vimos, ele é um dos principais fundamentos para defender a impossibilidade de alteração subjetiva de contratos públicos. O Supremo Tribunal Federal, ancorado na análise de Marçal Justen Filho, rechaçou que essa seja uma característica dos contratos administrativos no ordenamento jurídico brasileiro, caracterizando-a como “uma transposição mecânica do direito administrativo francês anterior”. Vale aprofundar a visão do autor.

Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos

Por Marçal Justen Filho
(18ª ed. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2019, p. 1407)

A asserção de que os contratos administrativos são pactuados intuitu personae desemboca na conclusão da impossibilidade de cessão do contrato administrativo. Tendo a contratação sido efetivada em função da identidade do contratado, não seria viável transferir sua execução a terceiros.

Ocorre que o postulado do personalismo do contrato administrativo, afirmado pela doutrina estrangeira, deriva da adoção de regime jurídico peculiar, distinto daquele vigente no Brasil. Como regra, o Direito europeu não conhecia a obrigatoriedade da licitação prévia à contratação administrativa”. Somente mais recentemente, com as diretivas comunitárias acerca de contratos administrativos (Diretivas 93/36, 93/37 e 93/38, que vieram a ser substituídas pelas Diretivas 2014/24 e 2014/25) é que se generalizou o dever de toda contratação administrativa ser precedida de licitação.

O personalismo do contrato administrativo era afirmado pela doutrina francesa precisamente pela ausência de prévia licitação. Como a seleção do contratado se inseria em um processo de natureza discricionária, a identidade e os caracteres subjetivos do escolhido eram fundamentais para a Administração Pública. A existência e o conteúdo do contrato administrativo derivavam dessas peculiaridades subjetivas do particular. O contrato administrativo consubstanciava uma relação subjetiva de confiança entre a Administração Pública e o particular por ela eleito. Daí derivava a inviabilidade da substituição do particular, durante a execução do contrato. Qualquer alteração subjetiva ou modificação de suas características redundaria na supressão do vínculo de confiança subjacente à contratação. A alteração da identidade do particular era incompatível com o juízo discricionário realizado pela Administração antes da contratação. A alteração do particular correspondia a uma espécie de destruição dos motivos determinantes da contratação

O quadro normativo das contatações públicas no Brasil é distinto do cenário descrito acima. A obrigatoriedade de licitação prévia é a regra, por força dos art. 37, inciso XXI, e art. 175 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Na licitação, a premissa central é que a Administração Pública contratará o particular que: a) atenda a todos os requisitos de habilitação objetivos descritos no edital; b) ofereça a melhor proposta. Portanto, para a Administração Pública, o que importa é a “seleção da proposta mais vantajosa, independentemente da identidade do particular contratado ou dos atributos psicológicos ou subjetivos de que disponha”, nos exatos termos da ementa da ADI 2.946/DF.  

Mas, considerando a centralidade conferida ao procedimento licitatório enquanto instrumento para selecionar a melhor proposta, é admissível que a Administração Pública mantenha um contrato com um particular que não tenha participado ou vencido uma licitação – caso da cessionária de um contrato de concessão?

Esse aspecto foi discutido na ADI 2.946/DF. Para o ministro Edson Fachin, a resposta é negativa, como demonstra o seguinte trecho de seu voto:

STF, ADI 2.946/DF

Rel. Min. Dias Toffoli
(Tribunal Pleno; j. 08/03/2022)

Voto Min. Edson Fachin

Compreendo, contudo, que a questão não se centra especificamente na pessoa jurídica nominalmente considerada, mas sim na violação ao princípio da licitação pela contrariedade ao aspecto concorrencial da contratação, quebrando a isonomia necessária à concessão dos serviços públicos. (…)

Assim, a permissão para que o concessionário de serviço público possa promover a transferência da concessão a outra empresa, como se se tratasse de mera negociação entre entes privados, equivale à contratação direta pela Administração Pública, fora das hipóteses de dispensa legal, pois quem irá cumprir o contrato e auferir os valores derivados da outorga será particular que não se submeteu à concorrência pública ditada pelo texto constitucional.

Por um lado, o artigo 27 da Lei nº 8.987/95 permite a livre negociação entre as empresas mesmo passado pouco tempo da contratação, em evidente burla ao procedimento licitatório e violação também ao direito das empresas que, apesar de habilitadas, não lograram êxito em sagrar-se vencedoras do certame.

De outra sorte, mesmo que se considere que os contratos de concessão de serviços públicos têm, via de regra, longa duração e estão sujeitos às incertezas da passagem do tempo e às modificações tecnológicas, a mera submissão à autorização pela Administração concedente do serviço, observados os requisitos do §1º do artigo 27 ora em debate, não tem o condão de afastar a preferência constitucional pela realização de concorrência pública na forma da licitação prévia para a contratação. Com a devida vênia, não compreendo que o artigo 175 do texto constitucional e o artigo 27 da Lei nº 8.987/95 operem em distintos âmbitos da contratação pública, aquele antes da formalização do contrato, este último durante a execução contratual, sendo dispensável, durante a vigência do contrato, a realização de nova licitação na hipótese de transferência da própria concessão

Esses argumentos não convenceram a maioria dos ministros. Como expresso na ementa, a obrigatoriedade de realização de licitação não pode ser vista como regra absoluta, já que os “comandos constitucionais inscritos no art. 37, inciso XXI, e no art. 175, caput, a par de estipularem, como regra, a obrigatoriedade de licitação, não definem, eles próprios, os exatos contornos do dever de licitar, cabendo ao legislador ordinário ampla liberdade quanto a sua conformação, à vista da dinamicidade e da variedade das situações fáticas a serem abrangidas pela respectiva normatização.”

Na mesma linha, decidiu-se que o “art. 175 da Constituição exige a realização de licitação para a outorga inicial da prestação dos serviços públicos a particulares. Enquanto isso, o art. 27 da Lei nº 8.987/95 só se aplica após licitada a prestação do serviço público e formalizado o respectivo contrato de concessão.”. Logo, para o Supremo Tribunal Federal, a cessão da concessão ou transferência de controle não estariam abrangidos pelo dever de licitar constitucionalmente previsto.

Outro aspecto de destaque é a discussão sobre a necessidade de realização de licitação previamente à transferência de controle ou à cessão da concessão. Para parte dos ministros, a alteração subjetiva da concessão é possível, desde que seja realizada licitação para escolher a nova concessionária ou o novo controlador da concessionária. Essa posição apareceu no voto divergente da ministra Cármen Lúcia:

STF, ADI 2.946/DF

Rel. Min. Dias Toffoli
(Tribunal Pleno; j. 08/03/2022)

Voto Min. Cármen Lúcia

Exige-se para a subconcessão, em que parte de concessão é transferida a terceiro, licitação na modalidade concorrência.

Com mais razão faz-se necessária a licitação nas hipóteses de transferência, pela qual há a transferência da totalidade da concessão a terceiro.

(…)

Ao admitir a transferência da concessão sem licitação prévia, não se oferece igual oportunidade a todos os que possam se interessar pela concessão, impedindo-se a apresentação de propostas melhores e mais vantajosas para a Administração Pública.

Permite-se em última análise, negociação particular a respeito da prestação do serviço público, transladando ao concessionário prerrogativa exclusiva do Poder Concedente e transferindo-se a concessão a empresas que sequer participaram da licitação, em ofensa aos princípios constitucionais da licitação, da isonomia, da moralidade e da transparência. Pelo exposto, pedindo venia ao Ministro Relator, voto no sentido de julgar parcialmente procedente o pedido para dar interpretação conforme ao art. 27 da Lei n. 8.987/1995, assentando a necessidade de realização de licitação prévia à transferência da concessão, em observância ao art. 175 da Constituição da República

No entanto, prevaleceu a posição que considerou o ato de transferência de controle ou cessão da concessão como um ato privado, sendo incabível, portanto, prévio procedimento licitatório. Ou, nos termos consignados na ementa, restou vencedora a posição que considera a transferência de controle ou a cessão da concessão como um “um negócio jurídico entre particulares e, como tal, é disciplinado pelo direito privado. O concessionário, como agente econômico que é, pode decidir sobre seus parceiros empresariais conforme critérios próprios. Não há, portanto, espaço para aplicação dos princípios da isonomia e da impessoalidade, os quais são típicos da relação verticalizada que possui uma entidade estatal em um dos polos.”.  

No art. 27 da Lei nº 8.987/1995, estabeleceu-se que a transferência da concessão ou do controle societário da concessionária deve ser precedido de anuência por parte do poder concedente. Nesse sentido, um aspecto fundamental da alteração subjetiva dos contratos administrativos é delimitar quais requisitos o pretenso novo contratado precisa cumprir para obter a anuência da administração pública.

O art. 27, §1º, da Lei nº 8.987/1995 prescreve que o pretendente deverá: i) atender às exigências de capacidade técnica, idoneidade financeira e regularidade jurídica e fiscal necessárias à assunção do serviço; e ii) comprometer-se a cumprir todas as cláusulas do contrato em vigor. Enquanto o segundo requisito não parece suscitar maiores discussões, o primeiro pode trazer complexidades práticas.

Afinal, o dispositivo exige a comprovação da capacidade técnica, idoneidade financeira e regularidade jurídica e fiscal necessárias à assunção do serviço. E, tratando-se de contratos administrativos de longo prazo, os requisitos necessários para assunção do serviço podem mudar significativamente do início da execução contratual até os períodos finais.

Pensemos em um exemplo. Imagine uma licitação para concessão de uma rodovia que demande elevados investimentos na duplicação e modernização dos ativos nos primeiros anos 10 da execução contratual, mas que, após esses anos, demande apenas um pequeno volume de investimentos para manutenção da infraestrutura. Nesse caso, é possível que se exija dos licitantes uma expertise específica para execução de obras de grande vulto, que serão concentradas nos momentos iniciais do contrato. No entanto, ultrapassados os primeiros 10 anos e realizadas as intervenções, a capacidade para execução de grandes obras pode ser um requisito desnecessário para execução contratual, uma vez que os investimentos já tenham sido realizados.

Nesse caso hipotético, faria sentido exigir que o pretende à assunção da concessão comprovasse os mesmos requisitos previstos na licitação originária? Ou requisitos que não fossem essenciais para a assunção do serviço não precisam ser exigidos?

Esse tema foi levantado no voto do Min. Kássio Nunes Marques na ADI 2.946/DF. Ele afirmou que, no caso da transferência da concessão, “os atributos exigidos do concessionário, que sucede a um primeiro, continuam sendo aqueles da habilitação originária, devendo agora ser novamente sindicados pelo Poder concedente, a quem cabe anuir ou não com a transferência de concessão submetida a seu crivo.”. Ou seja, defendeu que devem ser exigidos exatamente os mesmos requisitos de habilitação previstos na licitação.

O tema, no entanto, não foi objeto de maiores discussões nesse julgamento. Por isso, a questão está longe de estar pacificada. Ademais, há posições doutrinárias em sentido contrário, como a expressa no texto a seguir:

Aspectos jurídicos da transferência de concessão de serviços públicos

Por Vitor Rhein Schiratto
(Revista de Direito Público da Economia, Belo Horizonte, v. 3, n. 12, p. 197-216, out./dez. 2005, p.  206)

Em um primeiro e irrefletido momento, poder-se-ia cogitar que tais requisitos serão os mesmos que o concessionário original teve que comprovar quando da realização do necessário procedimento licitatório. Todavia, diante do que esperamos ter assentado acima, tal orientação não nos parece minimamente sustentável, uma vez que nos parece bem claro que os requisitos que deverão ser comprovados pelo cessionário do contrato de concessão (ou adquirente do controle societário do concessionário) são somente aqueles necessários para a assunção dos serviços no momento efetivo da transferência da concessão ou do controle societário do concessionário, no que concordamos mais uma vez com Marçal Justen Filho.

Não faz qualquer sentido exigir-se a comprovação de requisitos necessário à realização de etapas do contrato de concessão que já tenham sido realizadas quando de sua transferência. Neste diapasão, os requisitos que deverão ser comprovados para a aprovação da transferência de uma concessão de serviços públicos somente poderão ser aferidos diante do caso concreto, conforme estritamente necessários à assunção do serviço no momento da transferência.

De acordo com essa interpretação sobre o inciso I do §1º do art. 27, o poder concedente deverá avaliar os requisitos necessários à assunção do serviço no caso concreto, observando as particularidades da concessão e o momento da execução contratual. Trata-se, portanto, de posição menos restritiva do que a levantada pelo Ministro Kássio Nunes Marques.

Em algumas situações, é possível que a análise do poder concedente sobre uma transferência da concessão ou de controle societário envolva outros elementos. Exemplificativamente, é possível que a Administração Pública identifique que eventual pleito de transferência da concessão envolve dois particulares que atuaram em conluio na licitação, combinando suas propostas. Nesse caso, a transferência poderia ser considerada como um meio para fraudar a licitação, justificando o indeferimento do pleito. Veja como essa discussão é abordada pela doutrina administrativista.

A mutabilidade nos contratos de concessão

Por Flávio Amaral Garcia
(São Paulo: Malheiros, 2021, p. 314-115)

Por isso que no momento da anuência do poder concedente acerca da alteração subjetiva requerida as preocupações e cautelas com o princípio da concorrência devem estar sempre presentes, sob pena de se admitir transações societárias descasadas do interesse público.

A avaliação do poder concedente deve estar atenta ao contexto do contrato de concessão, às suas condições de execução, ao mercado no qual se encontra inserido, às características societárias existentes e às por vir, aos eventuais aspectos concorrenciais que possam ser impactados pela mudança subjetiva e aos motivos justificadores da alteração, em especial na tarefa de identificar algum indício de fraude à licitação.

Em alguns setores, por exemplo, a concorrência é destacada pela própria legislação setorial como um fator a ser considerado quando da anuência do poder concedente, como um pleito de alteração subjetiva.

(…)

Nas recentes modelagens de concessão de infraestruturas aeroportuárias no Brasil constou a vedação explícita no edital de concorrência para restringir a participação no capital da Sociedade de Propósito Específico (SPE) dos grupos ou investidores que se sagraram vencedores nos aeroportos já licitados. A lógica é fomentar a concorrência entre aeroportos com vistas a torná-los mais competitivos no cenário internacional.

Um eventual pleito de transferência de controle acionário a posteriori para o controlador de aeroporto concorrente seria, possivelmente, indeferido pelo poder concedente, diante das premissas regulatórias e concorrenciais que foram fixadas na própria modelagem da concessão.

Portanto, há uma corrente que argumenta pela necessidade de que a Administração Pública, ao avaliar uma transferência da concessão ou de controle, faça uma análise abrangente de outros fatores que podem estar envolvidos na operação para além dos descritos no art. 27 da Lei nº 8.987/1995. A visão de que o poder concedente deve fazer uma análise abrangente da juridicidade da transferência de controle ou da concessão também foi expressa pelo Ministro Dias Toffoli, relator da ADI 2.946/DF:

STF, ADI 2.946/DF

Rel. Min. Dias Toffoli
(Tribunal Pleno; j. 08/03/2022)

Voto Min. Dias Toffoli

Fazendo uso da prerrogativa que lhe confere o dispositivo impugnado, a Administração Pública também pode e deve proceder a um verdadeiro controle de juridicidade do ato de transferência, assegurando-se de que: (i) o objeto da concessão, por sua natureza e em razão de suas características particulares, admita a cessão; (ii) não haja norma legal vedando a transferência da concessão ou do controle societário para aquele contrato específico; (iii) não haja cláusula contratual expressa proibindo a cessão da concessão ou a transferência do controle acionário; (iv) o certame licitatório não ofereça óbice à cessão da concessão; (v) a transferência da concessão ou do controle societário não resulte de conluio para a transmissão da posição contratual a um concorrente; e, finalmente, (vi) não haja indícios de cartelização.

Caso um pretenso novo concessionário ou controlador atenda aos requisitos necessários à assunção do serviço, se comprometa a cumprir todas as cláusulas do contrato e não haja nenhum indício de fraude, irregularidade ou lesão à concorrência, é admissível que o poder concedente rejeite o pedido de transferência?

Na prática, é comum que pleito de transferência da concessão ou de controle societário sejam rejeitados com base no argumento de que não trarão benefícios adicionais para o interesse público. Ou seja, nesses casos, entende-se que a decisão pela anuência para transferência é juízo discricionário da Administração Pública. Entretanto, para Marçal Justen Filho, essa posição é equivocada:

Considerações acerca da modificação subjetiva dos contratos administrativos

Por Marçal Justen Filho
(Fórum de Contratação e Gestão Pública – FCGP. Belo Horizonte: Editora Fórum, ano 4, n. 41, maio/2005)

Daí se segue que todos os interesses privados do particular, que não sejam incompatíveis com o interesse público, merecem proteção e tutela. Aliás, não é casual que a Constituição assegure o direito do particular ao lucro, mesmo em face da invocação de um eventual interesse público.

Bem por isso, a Administração Pública não pode denegar um pleito que beneficie o particular contratado e que não produza qualquer efeito negativo ao interesse público. Não é compatível com a ordem democrática consagrada na CF/88 que a Administração Pública rejeite um pedido do contratado mediante puro e simples argumento de que não trará qualquer benefício para o interesse público. Se a alteração pretendida pelo particular for indiferente ao interesse público, a mera circunstância de atender ao interesse privado imporá seu deferimento.

Portanto, de acordo com essa posição, a decisão do poder concedente no caso de cessão da concessão ou de transferência de controle é vinculada. Em outros termos, presentes os requisitos legais exigíveis e não havendo indícios de que a operação serve para frustar a competição na licitação, o poder concedente não poderá rejeitar o pleito.

Casos de alteração subjetiva em contratos administrativos regidos pela Lei de Licitações e Contratos, e não pela Lei nº 8.987/1995 e/ou pela Lei nº 11.079/2005, trazem algumas discussões adicionais. Afinal, ao contrário da Lei nº 8987/1995, a Lei nº 14.133/2021 não traz disposições específicas regulando as hipóteses de cessão da posição contratual. Mesmo a Lei nº 8.666/1993, a antiga Lei de Licitações e Contratos, previa a hipótese apenas de maneira incidental, em seu art. 78, inciso VI, sem, no entanto, prever procedimentos ou requisitos para a cessão contratual.  

Por um lado, seria possível argumentar que, na ausência de previsão legal, a possibilidade de alteração subjetiva de contratos administrativos seria vedada. Poderia se argumentar que as hipóteses de contratação administrativa sem licitação precisam ser expressamente previstas pelo legislador constitucional. Por outro, seria possível defender que, no microssistema normativo de contratações públicas, superou-se – especialmente após a ADI 2.946/DF – a visão dos contratos administrativos enquanto intuitu personae, bem como a visão de que a cessão da posição contratual feriria o princípio licitatório.

Com efeito, a ADI 2.946/DF discutiu a constitucionalidade de um dispositivo da Lei Geral de Concessões. A possibilidade de alteração subjetiva dos contratos regidos pela Lei de Licitações e Contratos Administrativos foi discutida apenas incidentalmente. Nesse sentido, consignou-se na ementa que “[o]s contratos de concessão seguem uma modelagem própria e inovadora, distinta do padrão de contratação previsto na Lei nº 8.666/93” e que “[e]xistem regimes diversos de contratação administrativa que convivem paralelamente e de forma pontualmente subsidiária, não havendo embates entre os modelos previstos nas Leis nº 8.666/93 e nº 8.987/95”. A leitura desse trecho, isoladamente, poderia levar à percepção de que a alteração subjetiva de contratos administrativos só é admissível no caso de concessões, dadas as particularidades do regime jurídico dessa forma de contratação.

Contudo, uma análise mais aprofundada do voto do ministro relator Dias Toffoli parece indicar uma conclusão diferente. Vejamos o trecho abaixo, no qual discute-se a interpretação do art. 78, inciso VI, da Lei nº 8.666/1993 (que, como se destacou anteriormente, não encontra correspondência na Lei nº 14.133/2021).

STF, ADI 2.946/DF

Rel. Min. Dias Toffoli
(Tribunal Pleno; j. 08/03/2022)

Voto Min. Dias Toffoli

Importa registrar, ainda, que o art. 78, inciso VI, da Lei nº 8.666/93, ao prescrever que constitui motivo para a rescisão contratual “a subcontratação total ou parcial do seu objeto, a associação do contratado com outrem, a cessão total ou parcial, bem como a fusão, cisão ou incorporação, não admitidas no edital e no contrato”, deve ser interpretado com a devida cautela.

É que referido dispositivo legal comina a sanção de rescisão contratual para algumas hipóteses muito diversas entre si, entre as quais estão a cessão da posição contratual e a alteração societária do contratado não autorizadas previamente no edital e no contrato. Não se pode olvidar, entretanto, que a imposição de sanções administrativas deve observar o princípio da proporcionalidade, como preconizado pela doutrina e jurisprudência uníssonas, fazendo-se com vistas à gravidade da conduta perpetrada e de suas consequências, do que resulta a inviabilidade de punições desmedidas, excessivas ou simplesmente destituídas de propósito.

Sendo assim, a sanção prevista no mencionado inciso VI do art. 78 só incidirá quando a modificação subjetiva do contrato (ou qualquer das operações ali previstas) acarretar o sacrifício do interesse público ou fraude à lei, não devendo significar sua vedação absoluta.

Assim, mesmo no caso da cessão contratual sob o regime da Lei de Licitações e Contratos Administrativos, avaliou-se não só que a cessão da posição contratual é admitida, como que eventual rescisão contratual em decorrência dessa hipótese só deverá acontecer caso haja sacrifício do interesse público ou fraude à lei. Essa conclusão precisa ser tratada com a devida cautela, já que se trata de um obiter dictum no julgamento, constante apenas no voto do relator. No entanto, ela indica uma inclinação para a posição de que eventuais diferenças entre contratos de concessão e os demais contratos administrativos não representariam óbices à alteração subjetiva dos contratos.

Essa visão é distinta da interpretação tradicional sobre o tema do Tribunal de Contas da União:

TCU, Decisão n.º 420/2002

Rel. Min. Augusto Sherman Cavalcanti
(Plenário; j. 24/04/2002)

“13. Essa sub-rogação, nos termos em que lavrada, é inconstitucional e ilegal.

14.  A inconstitucionalidade decorre da ofensa aos princípios constitucionais expressos da eficiência e da moralidade pública (art. 37, caput), ao princípio constitucional implícito da prevalência do interesse público, e ao princípio da licitação (art. 37, XXI).

15.  O princípio da eficiência resta lesado pelo resultado da sub-rogação em tela. É fundamento da licitação que o processo que a regulamenta tem a finalidade de obter o melhor contrato, nas melhores condições, pela melhor prestadora do ponto de vista exclusivo da Administração Pública. A eficiência que direciona a ação administrativa deve, pois, obrigatoriamente conduzir ao melhor resultado possível, com o menor custo, após a análise dos requisitos de habilitação (elementos técnicos, financeiros, jurídicos, fiscais). Assim, pela via licitatória, quando a Administração Pública define as condições gerais de participação no processo, define o seu objeto, habilita os participantes e examina as propostas – e aqui aplica-se o princípio da impessoalidade da ação administrativa – está buscando identificar, no universo dos licitantes, aquele cujos termos realizem eficientemente o objeto licitado. Neste ponto, a ação administrativa individualiza o licitante vencedor simples e diretamente porque reconheceu nele e na proposta por ele apresentada a alternativa mais eficiente e vantajosa. A personalização do vencedor revela, por conseguinte, uma opção inafastável para a contratação do objeto licitado.

16.  Ora, a sub-rogação plena, como operada, simplesmente substitui o juízo da Administração – único e soberano, formado durante e por meio do procedimento licitatório – pelo juízo do licitante vencedor, o qual, por ato próprio, escolhe – agora sem qualquer critério e sem empecilhos – terceiro para executar o objeto a ele adjudicado e responder pelas obrigações e direitos previstos no contrato administrativo, passando a assumir a posição de contratado. Esse sacrifício do princípio da eficiência por ato unilateral de pessoa alheia à Administração Pública – única constitucionalmente autorizada a laborar juízos nessa área – representa ato diretamente atentatório à eficácia e à própria validade do preceito constitucional. A mera anuência da Administração à sub-rogação contratual não substitui nem supre o juízo anteriormente formulado na escolha do contratado, em rigoroso procedimento licitatório.

17.  A moralidade administrativa exige do agente público que conheça, respeite, aplique e preserve tudo o quanto a Constituição e a legislação infraconstitucional impuserem à sua ação. A aceitação, pela SEINFRA, da sub-rogação plena dos termos contratuais configura lesão direta à moralidade administrativa, por se traduzir numa opção “de terceirização” do objeto licitado e fundamentalmente das responsabilidades a ele inerentes, desprezando, ou até burlando, os interesses administrativos cuja observância teria levado à contratação do licitante vencedor.

18.  A supremacia do interesse público impugna qualquer ato dirigido por conveniências particulares do administrador público e das pessoas, físicas ou jurídicas, que com eles mantenham eventual relação. A substituição do licitante vencedor por terceiro (e a Administração chegou ao licitante vencedor mediante análise de uma série de elementos, dentre eles capacidades técnica e econômica) despreza o interesse público que se concretiza no relacionamento entre a Administração e a licitante vencedora.

19.  O princípio da licitação resta diretamente lesado, além do que já consta dos argumentos acima expendidos, pela substituição das empresa e proposta vencedoras por qualquer outra cujas qualificações técnica, jurídica, financeira e fiscal e os termos de sua proposta não tenham sido submetidos ao crivo do interesse público ou até mesmo apreciados, mas descartados, por insatisfatórios, pelo Poder Público.”

A decisão acima, de 2002, contrasta fortemente com as premissas jurídicas adotadas na ADI 2.946/DF, cujo julgamento ocorreu em 2022, 20 anos depois. Por isso, é razoável assumir que essa decisão não mais subsistiria atualmente. Inclusive, o próprio Tribunal de Contas da União flexibilizou seu entendimento sobre a possibilidade de alterações subjetivas posteriormente, ao menos na hipótese de reorganização da estrutura societária da pessoa jurídica contratada:    

TCU, Acórdão n.º 2.071/2006

Rel. Min. Marcos Vinicios Vilaça
(Plenário; j. 08/11/2006)

“5. Acerca da legalidade de fusão, incorporação ou cisão em contratos administrativos, frente ao disposto no art. 78, inc. VI, da Lei nº 8.666/93, o TCU entendeu, em consulta formulada pela Câmara dos Deputados, por meio do Acórdão 1.108/2003 do Plenário, que é possível a continuidade dos contratos, desde que sejam observados os seguintes requisitos: – tal possibilidade esteja prevista no edital e no contrato; – a nova empresa cumpra os requisitos de habilitação originalmente previstos na licitação; e – sejam mantidas as condições originais do contrato.

6. Vale dizer, acerca do primeiro requisito, que o Tribunal vem evoluindo para considerar que, restando caracterizado o interesse público, admite-se a continuidade do contrato, ainda que não prevista a hipótese de reorganização empresarial no edital e no contrato. Essa é a posição, aliás, da Unidade Técnica, do autor da representação e do órgão contratante do Distrito Federal. Ademais, está contida no recente Acórdão nº 113/2006 – Plenário.

7. Penso ser louvável a evolução jurisprudencial ocorrida no TCU sobre essa matéria. A dinâmica empresarial inerente a um mercado competitivo e globalizado, que impõe a necessidade de alterações na organização da sociedade para a sua própria sobrevivência, não pode ficar engessada por falta de previsão, nos contratos administrativos, sobre a possibilidade de alteração organizacional, por meio de cisão, fusão ou incorporação.

8. A proibição de alteração da organização da sociedade contratante com a Administração Pública poderia, ao contrário do desejado pela norma, levar ao seu enfraquecimento e, assim, oferecer riscos à plena execução contratual.

9. É sabido que, nos contratos administrativos, a Administração Pública participa com supremacia de poderes na relação jurídica, com suporte no objetivo de fazer prevalecer o interesse público sobre os interesses particulares. E para isso, a Administração dispõe de prerrogativas, entre elas a possibilidade de alterar ou rescindir unilateralmente os ajustes e de aplicar sanções legais.

10. Assim, a previsão contida no art. 78, inc. VI, no que tange à ocorrência de fusão, incorporação ou cisão, deve ser vista como uma prerrogativa, uma faculdade da Administração, e não como uma conseqüência direta e inexorável da reorganização empresarial, que não admite avaliação acerca do interesse público na adoção da medida extrema.

(…)

13. Por tudo isso, penso ser possível a alteração subjetiva nos contratos administrativos, desde que haja a prevalência incondicional do interesse público. Mantidos, portanto, os requisitos para habilitação previstos na licitação e as condições originais do contrato, pode o particular envolvido na reorganização empresarial pleitear a continuidade da execução contratual. Caberá à Administração acolher ou não o pedido, sempre com observância dos princípios que norteiam a Administração Pública e de forma justificada.”

A despeito das nuances do tema, alterações subjetivas de contratos administrativos e transferências de controle são usuais, seja em concessões, seja em contratos administrativos regidos pela Lei de Licitações. Na prática da Administração Pública, a alteração da figura do contratado (ou de seu controlador) pode ser um mecanismo eficaz para solucionar problemas da execução contratual que, em última instância, prejudicam o próprio interesse público que levou à contratação.

Há um caso recente que ilustra esse cenário. O trecho rodoviário da BR-163/MT, foi concedido à concessionária “Rota do Oeste”, por meio de licitação, em 2014. Assim como outras concessões rodoviárias desse período, a execução contratual enfrentou uma série de desafios desde o início, envolvendo temas como financiamento e alegações de ambas as partes quanto ao inadimplemento de obrigações contratuais. Enquanto isso, as necessárias intervenções para qualificação e ampliação do sistema rodoviário foram prejudicadas.

A alternativa buscada por muitas das concessionárias de rodovias nessa situação foi da relicitação, prevista na Lei nº 13.448/2017. Entretanto, esses processos demonstraram ser mais burocráticos e lentos do que inicialmente imaginado. A solução para o caso da Rota do Oeste foi diferente: promoveu-se uma transferência de controle societário da empresa vencedora da licitação para a MTPar, estatal de investimentos do Estado do Mato Grosso. O processo de transferência, além da anuência do poder concedente, contou com análise e aprovação do Tribunal de Contas da União, por meio do Acórdão TCU nº 2.319/2022.

Ressalte-se que se trata de um caso de transferência de controle societário, em que, a rigor, não há alteração subjetiva do contrato. Entretanto, ele demonstra como, por vezes, problemas na prestação do serviço público podem ser mitigados ou mesmo resolvidos pela alteração da figura da concessionária ou de quem a controla, o que demonstra a potencialidade das alterações subjetivas como meio para solucionar contratos administrativos em crise.

Veja o relato detalhado sobre o caso e sobre as consequências da troca de controle na notícia abaixo.

Troca de controle da Rota do Oeste é solução para impasse das concessões

Revista Exame
(publicado em 05/05/2023)

Prestes a completar três décadas, o programa de concessões de ativos no setor de transportes enfrenta o momento mais crítico desde que surgiu como alternativa ao insuficiente investimento estatal em infraestrutura e mobilidade. Concessionárias de cinco rodovias, três aeroportos e uma ferrovia encaminharam ao governo pedidos para deixar os negócios, que previam investimentos de R$ 45,5 bilhões.

O processo de devolução de uma concessão para relicitação é longo e ainda mais danoso à economia por travar aportes financeiros por tempo indeterminado. No entanto, o anúncio de um acordo nesta quinta (4/5) entre o governo de Mato Grosso e a Concessionária Rota do Oeste, responsável pela BR-163, aponta para um caminho alternativo à morosidade da atual legislação. Em vez de devolver a concessão à União, a antiga controladora OTP transferiu o controle acionário da operação para a MTPar, empresa de economia mista do Estado de Mato Grosso.

(…)

Entre as vantagens da solução elaborada pelo governo de Mato Grosso e Rota do Oeste estão a retomada das obras de forma mais célere do que em uma eventual devolução amigável para uma futura relicitação, a permanência do escopo integral de obras e a manutenção do patamar tarifário (que aumentaria significativamente no caso de uma nova licitação), um dos mais baixos do País.

(…)

Desde 2016, quando foram suspensas as obras de duplicação da BR-163, a concessionária Rota do Oeste vinha buscando uma solução para a retomada das atividades de ampliação de capacidade da rodovia. Por se tratar de uma crise setorial, envolvendo a maioria das concessões licitadas em 2013, o próprio governo federal chegou a editar a Medida Provisória 752/2016, conhecida como MP das Relicitações de Concessões, e a Lei federal 13.448, de 05 de junho de 2017, regrando a ‘devolução amigável’ dos contratos inexequíveis de concessões rodoviárias.

Com a operação, a Rota do Oeste, que pertence ao Grupo Novonor, avança no cumprimento do plano de desinvestimento previsto no acordo de recuperação judicial e ainda possibilita que a nova operadora da concessão retome os investimentos num dos principais corredores de escoamento da safra agrícola com segurança viária, desenvolvimento logístico, redução do custo de frete e geração de emprego e renda.”

3. DEBATENDO

4. APROFUNDANDO

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administração Pública: Concessão, Permissão, Franquia, Terceirização, Parceria Público-Privada e outras formas. São Paulo: Atlas, 2005.

GARCIA, Flávio Amaral. A mutabilidade nos contratos de concessão. São Paulo: Malheiros, 2021.

JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 18ª ed. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2019.

JUSTEN FILHO, Marçal. Considerações acerca da modificação subjetiva dos contratos administrativos. Fórum de Contratação e Gestão Pública – FCGP. Belo Horizonte: Editora Fórum, ano 4, n. 41, maio/2005.

MOREIRA, Egon Bockmann. A concessão de serviço público: breves notas sobre a atividade empresarial concessionária. Revista de Direito da Procuradoria Geral, Rio de Janeiro, Edição Especial, 2012

SCHIRATO, Vitor Rhein. Aspectos jurídicos da transferência de concessão de serviços públicos. Revista de Direito Público da Economia, Belo Horizonte, v. 3, n. 12, p. 197-216, out./dez. 2005.

SCHWIND, Rafael Wallbach. Transferência das concessões e do controle acionário das concessionárias: cabimento, aprovação prévia e requisitos necessários. In: CARVALHO, André Castro; CASTRO, Leonardo Freitas de Moraes. (coords.) Manual de Project Finance no Direito Brasileiro. São Paulo: Quartier Latin, 2016, p. 409-437.

SUNDFELD, Carlos Ari; CÂMARA, Jacintho Arruda. Cessão de contratos administrativos: possibilidades e limites. Cadernos Jurídicos, São Paulo, ano 22, nº 58, p. 55-64, 2021.

FREITAS, Rafael Veras de. O regime jurídico do ato de transferência das concessões: um encontro entre a regulação contratual e a extracontratual. Revista de Direito Público da Economia – RDPE. Belo Horizonte, ano 2013, n. 50, abr./jun. 2015