1. CONHECENDO O BÁSICO
Desastres trazem impactos humanos, ambientais e socioeconômicos, por vezes irremediáveis. E esses impactos estão cada vez mais presentes na vida dos brasileiros – nos últimos anos, o país enfrentou eventos climáticos extremos (como secas e chuvas), além de desastres envolvendo atividades reguladas (como rompimento de barragens de mineração), dentre outros exemplos. Conforme dados da Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil (Sedec) e da Universidade de Santa Catarina, nos últimos 30 anos, 63.643 ocorrências foram validadas no Brasil através do Sistema Integrado de Informações sobre Desastres (S2ID). Os danos materiais e prejuízos foram em média de R$ 18,26 bilhões por ano.[1]
O direito brasileiro não ficou alheio a esses acontecimentos. A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDEC), estabelecida na Lei n. 12.608/2012, e a Política Nacional de Segurança de Barragens (PNSB), estabelecida na Lei n. 12.334/2010, por exemplo, foram respostas normativas a desastres que ocorreram nas últimas décadas.
Esses são alguns dos diplomas que regulamentam a matéria e estabelecem o contorno de questões relevantes ao tema, sendo a primeira delas bastante preliminar: o que pode ser considerado um desastre?
A legislação brasileira define desastres como o “resultado de evento adverso decorrente de ação natural ou antrópica sobre cenário vulnerável que cause danos humanos, materiais ou ambientais e prejuízos econômicos e sociais” (Decreto n. 10.593/2020, art. 2º, VII). Na mesma linha, a Organização das Nações Unidas (ONU) conceitua desastres como uma grave perturbação ao funcionamento de uma comunidade ou sociedade, em decorrência de eventos perigosos que interagem com condições já existentes de exposição, vulnerabilidade e capacidade, levando a perdas ou impactos humanos, materiais, econômicos e ambientais.[2]
No Brasil, a Lei n. 12.608/2012 incorpora o conceito de ciclo de desastres e dispõe que a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDEC) é composta por cinco fases: prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação (art. 1º, caput). Esse entendimento aponta para uma concepção dos desastres como processos, não como o resultado de um único evento danoso de grandes proporções.
A noção de ciclo mostra que não há um marco zero dos desastres, mas eles são formados ao longo do tempo pelo agravamento de condições de vulnerabilidade, pela exposição e pela capacidade de resposta. Entender desastres como um processo de agravamento de riscos significa dizer que, se esses riscos forem identificados previamente, é possível agir preventivamente, minimizando-os.
Um outro conceito importante na discussão sobre desastres é, portanto, o de risco. A ação do Poder Público vai ocorrer justamente em relação aos riscos – na identificação, manejo e mitigação deles. Essa é uma abordagem de prevenção que o direito brasileiro chancelou. A PNPDEC, por exemplo, determina que “[a] incerteza quanto ao risco de desastre não constituirá óbice para a adoção das medidas preventivas e mitigadoras da situação de risco” (art. 2º, §2º).
No geral, as medidas para a redução de riscos de desastres são divididas em dois grupos: (i) medidas estruturais, como obras de infraestrutura voltadas a tornar comunidades mais resilientes aos impactos de desastres, como obras de controle de erosão, estabilização, proteção e contenção, e sistemas de drenagem, por exemplo; e (ii) medidas não estruturais, que envolvem diferentes políticas públicas, como políticas de ordenamento territorial e políticas assistenciais, elaboração de planos de Defesa Civil, pesquisa, treinamento e educação, instalação de sistemas de alerta – ou seja, são medidas para fortalecer a governança da redução do risco de desastres.
Medidas estruturais e não estruturais são complementares para uma estratégia efetiva de redução de riscos de desastres. Ainda assim, a importância de medidas não estruturais foi reconhecida apenas mais recentemente, com o fortalecimento da regulação.
Contudo, muitas as medidas estruturais e não estruturais existentes não são suficientes para prevenir que desastres aconteçam e, quando eles ocorrem, é necessário que o Poder Público adote medidas de resposta.
Nesse cenário, há dois conceitos centrais: o estado de calamidade pública, “situação anormal provocada por desastre que causa danos e prejuízos que impliquem o comprometimento substancial da capacidade de resposta do Poder Público do ente federativo atingido ou que demande a adoção de medidas administrativas excepcionais para resposta e recuperação”, e a situação de emergência, que implica um comprometimento parcial da capacidade de resposta do Poder Público (Decreto n. 10.593/2020, art. 2º, inc. VIII e XIV).
A ideia é viabilizar a adoção célere de medidas excepcionais frente a riscos ou situações de crise para o restabelecimento da normalidade. Na prática, o reconhecimento de situação de emergência ou estado de calamidade pública permite que Estados, Distrito Federal ou Municípios solicitem apoio ao Poder Executivo Federal (art. 3º da Lei n. 12.340/2010, disciplinado pelo Decreto n. 11.219/2022), geralmente concretizado pela transferência de recursos financeiros. A título de exemplo, 4.411 Municípios, aproximadamente 80% do total de Municípios brasileiros, decretaram pelo menos uma vez ou situação de emergência ou estado de calamidade pública, entre 2020 e 2021, por conta da pandemia de Covid-19.[3] [4]
Imediatamente após um desastre, espera-se que o Poder Público aja de forma célere e estratégica para salvar vidas e garantir a segurança e subsistência das pessoas atingidas, além de reduzir o risco de novos impactos. Em seguida, é preciso reconstruir a infraestrutura e reabilitar comunidades atingidas de forma sustentável e resiliente. Isso inclui, por exemplo, a aquisição de bens e a contratação de obras e de serviços, inclusive de engenharia, destinados ao enfrentamento de impactos. Ao mesmo tempo, é necessário garantir a reparação e indenização das pessoas atingidas.
Essas são algumas das categorias que podem ser mobilizadas quando estamos falando de desastres no Brasil.
2. CONECTANDO-SE COM A REALIDADE JURÍDICA E ADMINISTRATIVA
Para o aprofundamento do tema, passamos para a leitura de alguns textos que podem auxiliar na contextualização dos instrumentos disponíveis no direito brasileiro para a gestão de desastres, além de fomentar a análise crítica sobre a sua efetividade.
Para introduzir o tema, sugerimos uma notícia sobre a criação de indicador que visa avaliar o preparo e resiliência de Municípios brasileiros para o enfrentamento de desastres.
Gestão de desastres: entenda como funciona o Indicador de Capacidade Municipal (ICM)
Defesa Civil Nacional
Com o objetivo de ajudar os municípios brasileiros a avaliar e aprimorar sua estrutura para a gestão de riscos e desastres, o Governo Federal, por meio do Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional (MIDR), criou o Indicador de Capacidade Municipal (ICM).
Coordenado pela Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil (Sedec), o ICM é uma ferramenta estratégica que permite diagnosticar o grau de preparo dos municípios brasileiros diante de situações de risco, como chuvas intensas, secas e outros eventos extremos. A partir de uma metodologia clara e objetiva, o indicador oferece um retrato da capacidade institucional local para prevenir, mitigar, preparar, responder e se recuperar de desastres.”
(…)
“O ICM avalia 20 variáveis organizadas em três grandes dimensões:
1. Instrumentos de Planejamento e Gestão
Analisa a existência e a qualidade de ferramentas formais de planejamento. Esses instrumentos são fundamentais para que os municípios possam agir com eficiência antes, durante e depois de eventos adversos. Entre eles:
Plano Plurianual Municipal
Plano de Contingência;
Plano Municipal de Redução de Riscos;
Mapeamento de áreas de risco;
Base de dados de desastres ocorridos no município.
2. Coordenação Intersetorial e Capacidades
Avalia aspectos ligados à articulação entre diferentes áreas da administração municipal, como saúde, assistência social, obras e meio ambiente. Também considera a existência de:
Coordenadoria Municipal de Proteção e Defesa Civil estruturada;
Equipes capacitadas;
Parcerias institucionais para resposta a desastres.
3. Políticas, Programas e Ações
Observa iniciativas práticas implementadas pelo município em áreas como:
Educação para prevenção de riscos e desastres;
Ações regulares de vistoria em áreas vulneráveis;
Protocolos de atuação conjunta em Proteção e Defesa Civil;
Sistema municipal de monitoramento e alerta antecipado;
Participação em programas federais de gestão de riscos e desastres.
Como os municípios são classificados?
A pontuação obtida em cada uma das dimensões resulta em uma classificação geral de capacidades, dividida em quatro faixas:
A (Alta)
B (Intermediária avançada)
C (Intermediária inicial)
D (Inicial)
Essa classificação considera o número de variáveis implementadas pelo município. Além disto, os municípios são agrupados em categorias que consideram, além de suas populações totais, o perfil de risco ao qual estão vulneráveis. Os resultados do ICM são uma base importante para definir políticas públicas, direcionar investimentos e priorizar o atendimento do Governo Federal em emergências.
Em seguida, sugerimos a leitura da Lei nº 12.608/2012, uma das principais normas que disciplina a governança estatal para a gestão de desastres, e estabelece a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDEC). O objetivo é entender alguns conceitos básicos adotados pela legislação brasileira, bem como o arranjo de competências e responsabilidades da União, Estados e Municípios.
Sugere-se que a lei seja lida em sua integralidade, contudo, destaca-se a seguir os dispositivos centrais:
Art. 1º da Lei nº 12.608, de 10 de abril de 2012
Art. 1º Esta Lei institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil – PNPDEC, dispõe sobre o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil – SINPDEC e o Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil – CONPDEC, autoriza a criação de sistema de informações e monitoramento de desastres e dá outras providências.
Parágrafo único. As definições técnicas para aplicação desta Lei serão estabelecidas em ato do Poder Executivo federal.
Parágrafo único. Para os fins desta Lei, considera-se
(…)
V – desastre: resultado de evento adverso, de origem natural ou induzido pela ação humana, sobre ecossistemas e populações vulneráveis que causa significativos danos humanos, materiais ou ambientais e prejuízos econômicos e sociais; (Incluído pela Lei nº 14.750, de 2023)
(…)
VII – plano de contingência: conjunto de procedimentos e de ações previsto para prevenir acidente ou desastre específico ou para atender emergência dele decorrente, incluída a definição dos recursos humanos e materiais para prevenção, preparação, resposta e recuperação, elaborado com base em hipóteses de acidente ou desastre, com o objetivo de reduzir o risco de sua ocorrência ou de minimizar seus efeitos; (Incluído pela Lei nº 14.750, de 2023)
VIII – prevenção: ações de planejamento, de ordenamento territorial e de investimento destinadas a reduzir a vulnerabilidade dos ecossistemas e das populações e a evitar a ocorrência de acidentes ou de desastres ou a minimizar sua intensidade, por meio da identificação, do mapeamento e do monitoramento de riscos e da capacitação da sociedade em atividades de proteção e defesa civil, entre outras estabelecidas pelos órgãos do Sinpdec; (Incluído pela Lei nº 14.750, de 2023)
IX – preparação: ações destinadas a preparar os órgãos do Sinpdec, a comunidade e o setor privado, incluídas, entre outras ações, a capacitação, o monitoramento e a implantação de sistemas de alerta e da infraestrutura necessária para garantir resposta adequada aos acidentes ou desastres e para minimizar danos e prejuízos deles decorrentes; (Incluído pela Lei nº 14.750, de 2023)
(…)
XI – recuperação: conjunto de ações de caráter definitivo tomadas após a ocorrência de acidente ou desastre, destinado a restaurar os ecossistemas, a restabelecer o cenário destruído e as condições de vida da comunidade afetada, a impulsionar o desenvolvimento socioeconômico local, a recuperar as áreas degradadas e a evitar a reprodução das condições de vulnerabilidade, incluídas a reconstrução de unidades habitacionais e da infraestrutura pública e a recuperação dos serviços e das atividades econômicas, entre outras ações definidas pelos órgãos do Sinpdec; (Incluído pela Lei nº 14.750, de 2023)
XII – resposta a desastres: ações imediatas com o objetivo de socorrer a população atingida e restabelecer as condições de segurança das áreas atingidas, incluídas ações de busca e salvamento de vítimas, de primeiros-socorros, atendimento pré-hospitalar, hospitalar, médico e cirúrgico de urgência, sem prejuízo da atenção aos problemas crônicos e agudos da população, de provisão de alimentos e meios para sua preparação, de abrigamento, de suprimento de vestuário e produtos de limpeza e higiene pessoal, de suprimento e distribuição de energia elétrica e água potável, de esgotamento sanitário, limpeza urbana, drenagem das águas pluviais, transporte coletivo, trafegabilidade e comunicações, de remoção de escombros e desobstrução das calhas dos rios, de manejo dos mortos e outras estabelecidas pelos órgãos do Sinpdec; (Incluído pela Lei nº 14.750, de 2023) XIII – risco de desastre: probabilidade de ocorrência de significativos danos sociais, econômicos, materiais ou ambientais decorrentes de evento adverso, de origem natural ou induzido pela ação humana, sobre ecossistemas e populações vulneráveis; (Incluído pela Lei nº 14.750, de 2023)
Art. 3º da Lei nº 12.608, de 10 de abril de 2012
A PNPDEC abrange as ações de prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação voltadas à proteção e defesa civil. Parágrafo único. A PNPDEC deve integrar-se às políticas de ordenamento territorial, desenvolvimento urbano, saúde, meio ambiente, mudanças climáticas, gestão de recursos hídricos, geologia, infraestrutura, educação, ciência e tecnologia e às demais políticas setoriais, tendo em vista a promoção do desenvolvimento sustentável.
Art. 4º da Lei nº 12.608, de 10 de abril de 2012
São diretrizes da PNPDEC:
I – atuação articulada entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios para redução de desastres e apoio às comunidades atingidas;
II – abordagem sistêmica das ações de prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação;
III – a prioridade às ações preventivas relacionadas à minimização de desastres;
IV – adoção da bacia hidrográfica como unidade de análise das ações de prevenção de desastres relacionados a corpos d’água;
V – planejamento com base em pesquisas e estudos sobre áreas de risco e incidência de desastres no território nacional; VI – participação da sociedade civil.
Art. 5º da Lei nº 12.608, de 10 de abril de 2012
São objetivos da PNPDEC:
I – reduzir os riscos de desastres;
II – prestar socorro e assistência às populações atingidas por desastres;
III – recuperar as áreas afetadas por desastres, de forma a reduzir riscos e a prevenir a reincidência; (Redação dada pela Lei nº 14.750, de 2023)
IV – incorporar a redução do risco de desastre e as ações de proteção e defesa civil entre os elementos da gestão territorial e do planejamento das políticas setoriais;
V – promover a continuidade das ações de proteção e defesa civil;
VI – estimular o desenvolvimento de cidades resilientes e os processos sustentáveis de urbanização;
VII – promover a identificação e avaliação das ameaças, suscetibilidades e vulnerabilidades a desastres, de modo a evitar ou reduzir sua ocorrência;
VIII – monitorar os eventos meteorológicos, hidrológicos, geológicos, biológicos, nucleares, químicos e outros potencialmente causadores de desastres;
IX – produzir alertas antecipados em razão de possibilidade de ocorrência de desastres; (Redação dada pela Lei nº 14.750, de 2023)
X – estimular o ordenamento da ocupação do solo urbano e rural, tendo em vista sua conservação e a proteção da vegetação nativa, dos recursos hídricos e da vida humana;
XI – combater a ocupação de áreas ambientalmente vulneráveis e de risco e promover a realocação da população residente nessas áreas;
XII – estimular iniciativas que resultem na destinação de moradia em local seguro;
XIII – desenvolver consciência nacional acerca dos riscos de desastre;
XIV – orientar as comunidades a adotar comportamentos adequados de prevenção e de resposta em situação de desastre e promover a autoproteção; e
XV – integrar informações em sistema capaz de subsidiar os órgãos do SINPDEC na previsão e no controle dos efeitos negativos de eventos adversos sobre a população, os bens e serviços e o meio ambiente.
XVI – incluir a análise de riscos e a prevenção a desastres no processo de licenciamento ambiental dos empreendimentos, nas hipóteses definidas pelo poder público; e (Incluído pela Lei nº 14.750, de 2023) XVII – promover a responsabilização do setor privado na adoção de medidas preventivas de desastres e na elaboração e implantação de plano de contingência ou de documento correlato. (Incluído pela Lei nº 14.750, de 2023)
Art. 6º da Lei nº 12.608, de 10 de abril de 2012
Compete à União:
I – expedir normas para implementação e execução da PNPDEC;
II – coordenar o SINPDEC, em articulação com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;
III – promover estudos referentes às causas e possibilidades de ocorrência de desastres de qualquer origem, sua incidência, extensão e consequência;
IV – apoiar os Estados, o Distrito Federal e os Municípios no mapeamento das áreas de risco, nos estudos de identificação de ameaças, suscetibilidades, vulnerabilidades e risco de desastre e nas demais ações de prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação;
V – instituir e manter sistema de informações e monitoramento de desastres;
VI – instituir e manter cadastro nacional de municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos;
VII – instituir e manter sistema para declaração e reconhecimento de situação de emergência ou de estado de calamidade pública;
VIII – instituir o Plano Nacional de Proteção e Defesa Civil;
IX – realizar o monitoramento meteorológico, hidrológico e geológico das áreas de risco, bem como dos riscos biológicos, nucleares e químicos, e produzir alertas sobre a possibilidade de ocorrência de desastres, em articulação com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;
X – estabelecer critérios e condições para a declaração e o reconhecimento de situações de emergência e estado de calamidade pública;
XI – incentivar a instalação de centros universitários de ensino e pesquisa sobre desastres e de núcleos multidisciplinares de ensino permanente e a distância, destinados à pesquisa, extensão e capacitação de recursos humanos, com vistas no gerenciamento e na execução de atividades de proteção e defesa civil;
XII – fomentar a pesquisa sobre os eventos deflagradores de desastres; e
XIII – apoiar a comunidade docente no desenvolvimento de material didático-pedagógico relacionado ao desenvolvimento da cultura de prevenção de desastres.XIV – realizar repasse adicional de recursos a Estados e a Municípios com reconhecimento de estado de calamidade pública ou situação de emergência, no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS), para assistência prioritária e continuada à saúde física e mental de pessoas atingidas por desastres, nos termos do inciso VII do caput do art. 9º desta Lei. (Incluído pela Lei nº 14.750, de 2023) (…)
Art. 7º da Lei nº 12.608, de 10 de abril de 2012
Compete aos Estados:
I – executar a PNPDEC em seu âmbito territorial;
II – coordenar as ações do SINPDEC em articulação com a União e os Municípios;
III – instituir o Plano Estadual de Proteção e Defesa Civil;
IV – identificar e mapear as áreas de risco e realizar estudos de identificação de ameaças, suscetibilidades e vulnerabilidades, em articulação com a União e os Municípios;
V – realizar o monitoramento meteorológico, hidrológico e geológico das áreas de risco, em articulação com a União e os Municípios;
VI – apoiar a União, quando solicitado, no reconhecimento de situação de emergência e estado de calamidade pública;
VII – declarar, quando for o caso, estado de calamidade pública ou situação de emergência; e
VIII – apoiar, sempre que necessário, os Municípios no levantamento das áreas de risco, na elaboração dos Planos de Contingência de Proteção e Defesa Civil e na divulgação de protocolos de prevenção e alerta e de ações emergenciais. (…)
Art. 8º da Lei nº 12.608, de 10 de abril de 2012
Compete aos Municípios:
I – executar a PNPDEC em âmbito local;
II – coordenar as ações do SINPDEC no âmbito local, em articulação com a União e os Estados;
III – incorporar as ações de proteção e defesa civil no planejamento municipal;
IV – identificar e mapear as áreas de risco de desastres;
V – promover a fiscalização das áreas de risco de desastre e vedar novas ocupações nessas áreas;
V-A – realizar, em articulação com a União e os Estados, o monitoramento em tempo real das áreas classificadas como de risco alto e muito alto; (Incluído pela Lei nº 14.750, de 2023)
V-B – produzir, em articulação com a União e os Estados, alertas antecipados sobre a possibilidade de ocorrência de desastres, inclusive por meio de sirenes e mensagens via telefonia celular, para cientificar a população e orientá-la sobre padrões comportamentais a serem observados em situação de emergência; (Incluído pela Lei nº 14.750, de 2023)
VI – declarar situação de emergência e estado de calamidade pública;
VII – vistoriar edificações e áreas de risco e promover, quando for o caso, a intervenção preventiva e a evacuação da população das áreas de alto risco ou das edificações vulneráveis;
VIII – organizar e administrar abrigos provisórios para assistência à população em situação de desastre, em condições adequadas de higiene e segurança;
IX – manter a população informada sobre áreas de risco e ocorrência de eventos extremos, bem como sobre protocolos de prevenção e alerta e sobre as ações emergenciais em circunstâncias de desastres;
X – mobilizar e capacitar os radioamadores para atuação na ocorrência de desastre;
XI – realizar regularmente exercícios simulados, conforme Plano de Contingência de Proteção e Defesa Civil;
XII – promover a coleta, a distribuição e o controle de suprimentos em situações de desastre;
XIII – proceder à avaliação de danos e prejuízos das áreas atingidas por desastres;
XIV – manter a União e o Estado informados sobre a ocorrência de desastres e as atividades de proteção civil no Município;
XV – estimular a participação de entidades privadas, associações de voluntários, clubes de serviços, organizações não governamentais e associações de classe e comunitárias nas ações do SINPDEC e promover o treinamento de associações de voluntários para atuação conjunta com as comunidades apoiadas; e XVI – prover solução de moradia temporária às famílias atingidas por desastres.
Art. 9º da Lei nº 12.608, de 10 de abril de 2012
Compete à União, aos Estados e aos Municípios:
I – desenvolver cultura nacional de prevenção de desastres, destinada ao desenvolvimento da consciência nacional acerca dos riscos de desastre no País;
II – estimular comportamentos de prevenção capazes de evitar ou minimizar a ocorrência de desastres;
III – estimular a reorganização do setor produtivo e a reestruturação econômica das áreas atingidas por desastres;
IV – estabelecer medidas preventivas de segurança contra desastres em escolas e hospitais situados em áreas de risco;
V – oferecer capacitação de recursos humanos para as ações de proteção e defesa civil; e
VI – fornecer dados e informações para o sistema nacional de informações e monitoramento de desastres.
VII – prestar assistência prioritária e continuada à saúde física e mental das pessoas atingidas por desastres, por meio do SUS, com realização de exames clínicos e laboratoriais periódicos, conforme a necessidade detectada pelos profissionais de saúde assistentes, nos termos do inciso II do caput do art. 7º da Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990 (Lei Orgânica da Saúde), sem prejuízo dos deveres do empreendedor previstos nesta Lei. (Incluído pela Lei nº 14.750, de 2023).
Como terceira leitura, sugere-se o Acórdão 546/2023-Plenário do Tribunal de Contas da União (TCU). Neste Relatório de Acompanhamento, o TCU buscou avaliar a tempestividade e a eficácia das ações da Sedec na preparação, resposta, restabelecimento e recuperação das áreas atingidas pelas chuvas ocorridas a partir de novembro de 2021 nos Estados da Bahia, Minas Gerais, São Paulo, Rio de Janeiro e Pernambuco.
O Acórdão relata, dentre outros pontos interessantes para a compreensão da gestão de desastres no Brasil, medidas para a redução de riscos, como uso de ferramentas para a difusão de alertas (a exemplo da plataforma Idap), que representam oportunidades de aprimoramento da atuação do Poder Público na prevenção de desastres. Por outro lado, o relatório também traz um diagnóstico importante sobre desafios do modelo existente para que os entes estaduais e municipais requeiram o reconhecimento de situação de emergência, ou estado de calamidade pública, e, com isso, possam solicitar recursos federais para ação de resposta e reconstrução pós-desastres.
TCU, Acórdão 546/2023 – Plenário
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator e com fundamento nos arts. 71, inciso IV, da Constituição Federal; 1º, inciso II; e 38, inciso I, da Lei 8.443/1992; 241, inciso II; e 250, inciso III, do Regimento Interno, em:
9.1. recomendar à Sedec que avalie a conveniência e oportunidade de:
9.1.1. instituir rotina de cadastramento e atualização dos dados estaduais e municipais no sistema S2iD, inclusive incorporando no cadastro dados de aplicativos de mensagens instantâneas e redes sociais (WhatsApp, Telegram, Facebook, Instagram, entre outros);
9.1.2. instituir comunicação de eventos adversos com as agências de meteorologia e com os entes federados por meio de plataforma que sistematize as informações e permita a interface com formas abrangentes e céleres de comunicação, como aplicativos de mensagens, redes sociais, sites de buscas, pop ups, entre outras;
9.1.3. definir rotina de contato com os estados, no caso de eventos adversos com probabilidade de ocorrência de desastre de grande intensidade e abrangência, para que eles apoiem os municípios na qualificação e disseminação de alertas e acompanhem a adoção de medidas preparativas para proteger a população;
9.1.4. viabilizar a difusão de alertas por meio de ferramentas mais efetivas de comunicação para situações de desastre, como a localização de celulares ativos nas áreas abrangidas pelos alertas (cell broadcast service);
9.1.5. instituir, como ferramenta de suporte no S2iD, canal de comunicação próprio e imediato para prestar orientações às Defesas Civis locais e esclarecer dúvidas acerca das solicitações de reconhecimento federal de situação de anormalidade e de recursos, a exemplo de chat online;
9.1.6. regulamentar formas mais ágeis para utilização de recursos da Defesa Civil pelos entes para ações de resposta e reestabelecimento, a exemplo de transferências para fornecedores por PIX;
9.1.7. aprimorar o processo de apoio federal, exigindo inicialmente apenas informações consideradas indispensáveis para o reconhecimento da situação de anormalidade, bem como possibilitando que os entes atualizem seus pedidos, complementando-os com informações adicionais que forem se tornando disponíveis no decorrer do processo;
9.1.8. aprimorar o processo de repasse de recursos para ações de resposta e restabelecimento, avaliando a disponibilização imediata de recursos com base nos dados iniciais disponíveis no momento do reconhecimento, não impedindo que pedidos adicionais sejam realizados conforme as informações do desastre forem sendo atualizadas;
9.1.9. regulamentar e dar publicidade às especificações de serviços e aos produtos elegíveis para socorro e assistência, explicitando que se trata de rol exemplificativo e que não prejudica a avaliação, em casos particulares e devidamente justificados, da disponibilização de recursos para atender as necessidades da população afetada, mesmo que fora dessa relação regulamentada;
9.2. determinar à Secretaria-Geral de Controle Externo que avalie a conveniência e oportunidade de realizar ações de fiscalização, similares àquela do TC Processo 037.784/2019-6, em outros entes da federação, selecionados a partir de critérios a serem definidos pela unidade técnica, tais como o volume dos recursos empregados e a criticidade das regiões abarcadas, tendo como foco a verificação da eficácia das obras, das aquisições e dos serviços realizados a partir do orçamento público federal na efetiva prevenção de desastres nessas localidades;
9.3. encaminhar cópia deste acórdão e dos respectivos voto e relatório (peça 23) à Sedec; e
9.4. encerrar estes autos, sem prejuízo do monitoramento das recomendações expedidas.”
(…)
“II.6. Sistema Integrado de Informações sobre Desastres (S2iD)
43. Para apoiar a operacionalização da Defesa Civil em âmbito nacional foi concebido o sistema S2iD. Essa ferramenta objetiva qualificar e dar transparência à gestão de riscos e desastres no Brasil, por meio da informatização de processos e disponibilização de informações sistematizadas.
44. As solicitações de reconhecimento federal e de transferência de recursos para ações de resposta, restabelecimento e recuperação deverão ser feitas por meio desse sistema. O S2iD permite ainda consultar os municípios em situação de emergência e estado de calamidade pública reconhecidos pela Sedec, bem como obter informações para acompanhamento dos recursos repassados.
45. A seguir são relacionadas as principais funcionalidades do sistema:
a) registrar desastres ocorridos no município/estado;
b) consultar e acompanhar os processos de reconhecimento federal de situação de emergência ou de estado de calamidade pública;
c) consultar e acompanhar os processos de transferência de recursos para ações de resposta;
d) consultar e acompanhar os processos de transferência de recursos para ações de reconstrução;
e) buscar informações sobre ocorrências e gestão de riscos e desastres com base em fontes de dados oficiais.
II.7. Interface de Divulgação de Alertas Públicos (Idap)
46. Além do S2iD, a Sedec é responsável pela gestão do sistema nacional de difusão de alertas de desastres, denominado Idap.
47. Os alertas são importantes informações acerca da possibilidade de ocorrência de um desastre, possibilitando que a população e as autoridades se preparem e desenvolvam ações capazes de mitigar os danos e salvar vidas.
48. A Plataforma Idap é uma ferramenta para disseminação de alertas para a população. Os alertas identificados pela agencias de meteorologia (Instituto Nacional de Meteorologia – Inmet, Centro Nacional de Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais – Cemaden, entre outras) são cadastrados na plataforma por estados e municípios para que possam chegar à população via Short Message Service (SMS), quando previamente cadastrada, ou por meio de TV por assinatura e via Google Alertas Públicos. (…)”
“IV.1. O modelo estabelecido para reconhecimento federal de situação de anormalidade e solicitação de recursos não se mostrou completamente aderente à realidade dos municípios
83. Devido principalmente à estruturação incipiente de grande parte das Defesas Civis municipais e à dificuldade que os municípios enfrentam para preencher algumas informações requeridas no sistema S2iD imediatamente após o desastre, verificou-se que o modelo estabelecido para que os entes possam requerer o reconhecimento de SE/ECP e solicitar recursos federais para socorrer suas populações não se mostrou completamente aderente à realidade dos municípios afetados, principalmente os de menor porte e estrutura. Tal situação pode prejudicar as ações de resposta e restabelecimento, com risco de agravamento dos danos.
84. Verificou-se que a Defesa Civil se organiza sob a forma de sistema. Aos munícipios compete realizar ações de preparação, resposta, restabelecimento e recuperação, como vistoriar áreas de risco e promover a evacuação da população, organizar abrigos provisórios para assistência da população, difundir alertas de eventos adversos para a população, promover a distribuição de suprimentos em situações de desastres, realizar as operações de busca e salvamento, proceder à avaliação de danos e prejuízos das áreas atingidas por desastres, realizar a desobstrução de vias e remoções de escombros, realizar as obras para recuperar a infraestrutura afetada, entre outras ações diretamente relacionadas aos desastres.
85. No entanto, observou-se que os municípios, principalmente os de menor porte, não possuem estrutura adequada para realizar suas ações de Defesa Civil, bem como não possuem recursos próprios imediatamente disponíveis e/ou em montante suficiente para utilização pela Defesa Civil municipal.
86. Em pesquisa com os municípios dos estados da BA, MG, RJ, SP e PE que solicitaram reconhecimento federal a partir de nov/2021, obtiveram-se respostas no sentido de que 43% dos respondentes não possuem estrutura adequada para realizar as ações de Defesa Civil, 34% não possuem plano de contingência, 24% não possuem áreas de risco mapeadas e 74% não possuem protocolos para desastres definidos. O formulário dessa pesquisa foi encaminhado para 350 municípios via aplicativo Forms e obteve 103 respostas, que corresponde a um percentual de participação de 29,4%. A tabulação das respostas recebidas encontra-se no Apêndice C.
87. Ainda, por meio dessa pesquisa obtiveram-se respostas no sentido de que apenas 28% das Defesas Civis possuem orçamento próprio, 26% não possuem recursos de fontes estaduais ou municipais, 40% consideram a Defesa Civil pouco capacitada para agir durante o desastre, 26% consideram pouco capacitada para declarar situação de anormalidade, 33% pouco capacitada para avaliar e informar danos e prejuízos e 29% pouco capacitada para utilizar a plataforma S2iD.
88. Verificou-se também, por meio de projeto realizado em 2022 pela Sedec, denominado ‘Diagnóstico de Capacidades e Necessidades Municipais em Proteção e Defesa Civil’, que, em 72% dos municípios respondentes, o coordenador da Coordenadoria Municipal de Proteção e Defesa Civil (Compdec) estava no cargo há menos de cinco anos, 69% dos respondentes possuíam menos de cinco anos de experiência no tema de Defesa Civil e 59% contam apenas com um ou dois membros na equipe de Defesa Civil. Ademais, o diagnostico trouxe dados dando conta que, em 67% dos municípios, não existe viatura para ações da Defesa Civil, 72% não possuem telefone fixo exclusivo para Defesa Civil, 53% não dispõem de celular com acesso à internet e 30% não possuem computador ou notebook para utilização pela Defesa Civil.
89. Considerando essas carências estruturais e financeiras municipais para ações de Defesa Civil, bem como o modelo federativo brasileiro em que a maior parte dos recursos é arrecadada e gerida pela União, torna-se necessário, em grande parte dos municípios, o apoio federal para que possam realizar suas atribuições. Porém, os municípios, principalmente os de menor porte e estrutura, possuem dificuldade de obter o apoio federal de forma oportuna. Verificou-se que, para requerer o reconhecimento federal pelo S2iD e solicitar recursos, conforme disposto na Portaria MDR 3.234/2020, é necessário anexar informações difíceis de se obter com precisão imediatamente após o desastre, como relação de danos materiais, humanos e ambientais e prejuízos econômicos (públicos e privados) e sociais, bem como a delimitação da área afetada, consoante informações solicitadas no Formulário de Informações do Desastre (Fide). Essas informações, pelas rotinas ora em vigor, apesar da imprecisão inicial na identificação, não podem ser atualizadas no decorrer do processo.”
“V.1. O apoio federal para ações de assistência e restabelecimento foi intempestivo para alguns municípios
105. Devido principalmente à necessidade de caracterizar o evento com informações difíceis de se obter imediatamente após o desastre, ao rito de preenchimento dos formulários considerado complexo pelos municípios e ao pouco preparo dos servidores de alguns municípios para o preenchimento dos dados no sistema S2iD, verificou-se que o apoio federal para ações de assistência e reestabelecimento para alguns municípios analisados foi intempestivo em relação à necessidade premente da população atingida, prejudicando a adoção de medidas de socorro da população e o reestabelecimento dos serviços essenciais, com possível agravamento de danos.
(…)
108. Para análise do prazo, o processo de reconhecimento foi segregado nas seguintes etapas: data do desastre, data do envio da documentação para solicitar reconhecimento e data do reconhecimento. O prazo médio global para reconhecimento de SE/ECP foi de 17,7 dias, entre a data do desastre e o do efetivo reconhecimento. Para os pedidos solicitados de modo ordinário, o prazo médio foi de 28,1 dias. Quando se consideram os reconhecimentos efetuados de forma sumária, em que o reconhecimento é realizado anteriormente ao encaminhamento da documentação comprobatória de situação de anormalidade, o prazo médio caiu substancialmente para seis dias.
(…)
110. Com relação ao repasse de recursos para Assistência Humanitária, para análise o processo foi segregado nas seguintes etapas: data do desastre, data do envio da documentação para requerer recursos, data da aprovação do pedido pela Sedec e data da emissão da ordem bancária (OB). O prazo médio entre o momento do desastre e a efetiva liberação dos recursos atingiu 39 dias. Já o prazo médio entre a ocorrência do desastre e a solicitação de recursos por parte dos municípios foi de cerca de 21 dias. O prazo médio para aprovação do pedido por parte da Sedec foi de 11 dias (foram excluídos da amostra os pedidos não aprovados). Por fim, o prazo médio entre a aprovação do pedido e a efetiva liberação dos recursos foi de 7 dias. Os dados referentes aos repasses de recursos para assistência estão detalhados na Tabela 5.
(…)
111. Os processos relacionados aos pedidos municipais para as ações de reestabelecimento também foram mensurados no quesito tempestividade. O tempo médio entre a ocorrência do desastre e a efetiva liberação de recursos para essa modalidade de repasse atingiu 102 dias, subdividido nas seguintes frações: 74 dias de prazo entre a ocorrência do desastre e a solicitação de recursos, 21 dias para avaliação e aprovação do pedido por parte do órgão federal e 7 dias entre a aprovação do pedido e a efetiva liberação dos recursos, conforme detalhado na Tabela 6.
(…) 112. No que diz respeito aos processos de reconstrução, dos 188 processos relacionados ao objeto desta fiscalização e aprovados, em apenas 13 houve a efetiva liberação de recursos, o que deixa claro não ser uma amostra representativa que permita tirar conclusões acerca da tempestividade. De qualquer forma, os prazos médios processuais observados, considerando apenas essa pequena parcela de processos liberados, foram os seguintes: 173 dias entre a ocorrência do desastre e a emissão da OB; 73 dias entre o desastre e o pedido de recursos; 75 dias entre o pedido e a aprovação; e 98 dias entre pedido e a OB. Essa modalidade de apoio, por sua natureza, possui características mais complexas e trâmites mais longos, haja vista que depende da confecção de plano de trabalho, avaliação do custo global para execução da obra, contratação de empresa (por licitação ou dispensa justificada) e o repasse dos recursos se dá após a publicação do contrato
3. DEBATENDO
Após a apresentação das noções e conceitos centrais à discussão sobre desastres, sugere-se a realização de duas dinâmicas com a turma. A primeira dinâmica é o acesso e projeção do painel “Recursos para Gestão de Riscos e Desastres”, elaborado e disponibilizado pelo TCU[5] em plataforma Power BI. O painel reúne dados de execução orçamentária dos Programas da Defesa Civil, desde 2012, disponíveis no Tesouro Gerencial, disponibilizando informações agrupadas sobre a utilização de recursos orçamentários da União em programas relacionados à Defesa Civil, incluindo ações de resposta e recuperação e ações de prevenção de desastres[6].
Em um segundo momento, a dinâmica segue com o acesso e projeção das medidas sobre prevenção a desastres propostas pela Casa Civil no Programa de Aceleração do Crescimento (Novo PAC), anunciado pelo Governo Federal em 2023[7].
Após as dinâmicas propostas, sugerem-se as seguintes perguntas para fomentar o debate:
(i) Retomando conceitos e compreendendo as leituras:
- O que são desastres?
- O que é o ciclo de desastres?
- Que papéis o Poder Público exerce na prevenção de desastres? Como esses papeis se manifestam nos diferentes níveis federativos?
- Que papéis o Poder Público exerce na resposta e reconstrução de desastres? Como esses papeis se manifestam nos diferentes níveis federativos?
(ii) Para gerar debates:
- Que medidas estruturais e não estruturais têm sido adotadas para a prevenção de riscos de desastres no Brasil?
- É possível perceber a prevalência de um tipo de medida?
- Quais são os desafios para a redução de riscos de desastres no Brasil?
- Quais são os desafios para a resposta e reconstrução após a ocorrência de desastres no Brasil?
- Que medidas o Poder Público pode tomar para promover a resiliência a desastres? Houve um aprendizado institucional da Administração Pública brasileira com os desastres que ocorreram nos últimos anos?
- Qual é o papel do controle público exercido, por exemplo, pelo TCU na redução de riscos e respostas a desastres?
[1] Ministério do Desenvolvimento Regional. Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil. Universidade Federal de Santa Catarina. Centro de Estudos e Pesquisas em Engenharia e Defesa Civil. A P&DC e os 30 anos de desastres no Brasil: (1991 – 2020) / Ministério do Desenvolvimento Regional, Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil, Universidade Federal de Santa Catarina, Centro de Estudos e Pesquisas em Engenharia e Defesa Civil. Florianópolis: Fepese, 2022. p. 27.
[2] UNITED NATIONS. Report of the open-ended intergovernmental expert working group on indicators and terminology relating to disaster risk reduction. 2016, p. 13; FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS. Parâmetros para uma Abordagem Baseada em Direitos Humanos para a Resposta e Reconstrução de Desastres Envolvendo Empresas. Rio de Janeiro; São Paulo: FGV, 2019.
[3] MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL. Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil. Universidade Federal de Santa Catarina. Centro de Estudos e Pesquisas em Engenharia e Defesa Civil. A P&DC e os 30 anos de desastres no Brasil: (1991 – 2020) / Ministério do Desenvolvimento Regional, Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil, Universidade Federal de Santa Catarina, Centro de Estudos e Pesquisas em Engenharia e Defesa Civil. Florianópolis: Fepese, 2022. p. 27.
[4] Também o Decreto Legislativo n. 6 de 2020 reconheceu estado de calamidade pública para os fins do art. 65 da Lei Complementar n. 101/2000, para avaliação da situação fiscal e a execução orçamentária e financeira das medidas relacionadas à pandemia.
[5] Disponível em: https://paineis.tcu.gov.br/pub/?workspaceId=8bfbd0cc-f2cd-4e1c-8cde-6abfdffea6a8&reportId=c0074a08-c870-4d37-a928-e096108934ce&filterPaneEnabled=false&navContentPaneEnabled=false. Acesso em 15.06.2025.
[6] Para melhor compreensão dos dados disponibilizados no painel, cabe apresentar à turma os seguintes conceitos, conforme apresentados pelo TCU: (i) dotação orçamentária é o gasto autorizado pelo Congresso Nacional; (ii) valor empenhado é o valor comprometido; (iii) valor pago/transferido é o valor total pago. Pode ser efetivamente pago (quando aplicado diretamente) ou transferido ao estado/município para que seja aplicado pelo ente; (iv) ações de resposta são medidas de socorro e assistência às populações atingidas por desastres; (v) ações de recuperação visam restabelecer a situação de normalidade, como a reconstrução de infraestrutura danificada pelo desastre; e (vi) ações de prevenção de riscos englobam ações destinadas à execução de obras de contenção de encostas e mitigação de riscos hidrológicos.
[7] Prevenção a Desastres: Contenção de Encostas e Drenagem. Disponível em: https://www.gov.br/casacivil/pt-br/novopac/cidades-sustentaveis-e-resilientes/prevencao-a-desastres-contencao-de-encostas-e-drenagem. Acesso em 14.06.2025.
4. APROFUNDANDO
BANCO MUNDIAL. Global Facility for Disaster Reduction and Recovery. Fundação de Amparo à Pesquisa e Extensão Universitária. Universidade Federal de Santa Catarina. Centro de Estudos e Pesquisas em Engenharia e Defesa Civil. Relatório de danos materiais e prejuízos decorrentes de desastres naturais no Brasil: 1995 – 2019 / Banco Mundial. Global Facility for Disaster Reduction and Recovery. Fundação de Amparo à Pesquisa e Extensão Universitária. Centro de Estudos e Pesquisas em Engenharia e Defesa Civil. [Organização Rafael Schadeck] 2. ed. Florianópolis: FAPEU, 2020.
BLACK, Julia. Learning from Regulatory Disasters. LSE Law, Society and Economy Working Papers, London, v. 1, n. 24, p. 1-18, 2014.
CARVALHO, Délton Winter de; DAMACENA, Fernanda dalla Libera. Teoria Geral dos Desastres. In: CARVALHO, Délton Winter de; DAMACENA, Fernanda dalla Libera. Direito dos desastres. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2013.
FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS. Parâmetros para uma Abordagem Baseada em Direitos Humanos para a Resposta e Reconstrução de Desastres Envolvendo Empresas. Rio de Janeiro; São Paulo: FGV, 2019.
GIRD+10: caderno técnico de gestão integrada de riscos e desastres / coordenação Samia Nascimento Sulaiman. — 1. ed. – Brasília, DF: Ministério do Desenvolvimento Regional: Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil, 2021.
HAINES, Fiona. Regulatory Failures and Regulatory Solutions: a characteristic analysis of the aftermath of disaster. Law & Social Inquiry, [s.l.], v. 34, n. 1, p. 31-60, 2009. Cambridge University Press (CUP).
Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional Nacional. Defesa Civil. Gestão de desastres: entenda como funciona o Indicador de Capacidade Municipal (ICM): ferramenta do governo federal ajuda municípios a fortalecer a prevenção e gestão de desastres e proteger vidas. Ferramenta do Governo Federal ajuda municípios a fortalecer a prevenção e gestão de desastres e proteger vidas. Disponível em: https://www.gov.br/mdr/pt-br/noticias/gestao-de-desastres-entenda-como-funciona-o-indicador-de-capacidade-municipal-icm. Acesso em: 15 jun. 2025.
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Estratégia internacional para a redução de desastres. Marco de Ação de Hyogo 2005-2015: Aumento da resiliência das nações e das comunidades frente aos desastres, 2005.
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Marco de Sendai para a redução do risco de desastres 2015-2030, de 18 de março de 2015.
PÁDUA, Julia Carolina Malacrida de. Direito Administrativo dos Desastres: o uso de denúncias para a redução de riscos. Belo Horizonte: Fórum, 2024.
PNUD, United Nations Development Programme; IFRC, International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies. Effective law and regulation for disaster risk reduction: a multi country report. New York: UNDP, 2014.
RAMOS, Rafael (org.). Direito Administrativo das Emergências Públicas. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2025.
Redação g1. Defesa Civil testa novo sistema de alerta emergencial em celulares no Nordeste: Ferramenta exibe aviso na tela com som audível, mesmo no modo silencioso. Governo prevê cobertura nacional até o fim de 2025. G1, 14 jun. 2025. Disponível em: https://g1.globo.com/meio-ambiente/noticia/2025/06/14/defesa-civil-testa-novo-sistema-de-alerta-emergencial-em-celulares-no-nordeste.ghtml. Acesso em: 15 jun. 2025.
SABEL, Charles; HERRIGEL, Gary; KRISTENSEN, Peer Hull. Regulation under uncertainty: the coevolution of industry and regulation. Regulation & Governance, [s.l.], v. 12, n. 3, p. 371-394, 7 jun. 2017.
SIMONCINI, Marta. Regulating Catastrophic Risks by Standards. European Journal of Risk Regulation, [s.l.], v. 2, n. 1, p. 37-50, mar. 2011. Cambridge University Press (CUP).
Tribunal de Contas da União. Acórdão 351/2020 – Plenário. Relator: Ministro Augusto ardes. Brasília, DF, julgado em 19 de fev. 2020.
Tribunal de Contas da União. Acórdão 546/2023 – Plenário. Relator: Ministro Jorge de Oliveira. Brasília, DF, julgado em 22 mar. 2023.
Tribunal de Contas da União. Acórdão 547/2023 – Plenário. Relator: Antonio Anastasia. Brasília, DF, julgado em 22 mar. 2023.
UNITED NATIONS. Report of the open-ended intergovernmental expert working group on indicators and terminology relating to disaster risk reduction. 2016.
VOIGT, Stefan. Contrato para a Catástrofe: Legitimação das Constituições de Emergência com Base na Teoria do Contrato Social. Revista de Direito Público da Economia – RDPE, Belo Horizonte, ano 19, n. 75, p. 249-278, jul./set. 2021.