Como se compõem as administrações públicas no Brasil?

Tenho a honra de submeter à consideração de Vossas Excelências o anexo projeto de lei destinado a criar a sociedade por ações Petróleo Brasileiro S. A., para levar a efeito a pesquisa, a extração, o refino, o transporte de petróleo e seus derivados, bem como quaisquer atividades correlatas ou afins, através de empreendimentos à altura das necessidades nacionais de combustíveis líquidos. (…)

A análise da situação internacional e de todo o problema do suprimento regular de derivados do petróleo, de que dependem o desenvolvimento econômico e a segurança da Nação, levou o Governo a concluir que se impõe um grande esforço no sentido de acelerar e ampliar os empreendimentos nacionais, nesse setor de atividade. (…)

Para a progressiva execução do conjunto do programa exposto, irá sendo preparado pessoal técnico de nível superior, mediante estágios nos países em que a indústria do petróleo se acha mais desenvolvida, bem como operariado qualificado nacional.

O trabalhador brasileiro tem revelado, nos trabalhos de campo e de refinação de petróleo, confirmando aliás o que se tem verificado em outras indústrias, capacidade de apreender rapidamente as técnicas modernas. Promover-se-á ainda a pronta ampliação dos quadros, mediante contrato e fixação de elementos técnicos, o que permitirá intensificar a preparação do pessoal nacional.

O conjunto desses empreendimentos, para ser levado a efeito, exige recursos financeiros de vulto, que se torna indispensável captar e aplicar, de forma adequada e em tempo hábil. (…)

Evidentemente, a aplicação dos recursos deverá processar-se de maneira flexível, conforme a marcha da execução do programa, que poderá reclamar a concentração de esforços numa nova província petrolífera descoberta. Nesse caso, os recursos financeiros mobilizados poderão apresentar-se até mesmo insuficientes; mas tal será o significado econômico da descoberta, que a captação de recursos financeiros adicionais poderá ser levada a efeito em bases diferentes daquelas agora propostas. (…)

Uma participação adequada na Diretoria e no Conselho Fiscal constitui também um dos traços da nova empresa industrial mista, na qual, embora sob o controle oficial, o Governo deseja imprimir o estilo das organizações privadas.

Dessa forma, dentro do sistema elaborado no projeto de lei, fica assegurada a participação do público no grande empreendimento nacional, possibilitada a obtenção de um complemento importante aos recursos de fonte tributária, e preservado, o quanto conveniente, o caráter de empresa privada na organização mista, sem que, de um lado, sejam necessárias as restrições extremas que são essenciais em empresas comuns concessionárias ou autorizadas a operar na produção petroleira, e, de outro, possa prevalecer sequer o receio quanto a controle ou influência nociva ou estranha ao interesse nacional.

O Governo Federal deverá deter um mínimo de 51 % das ações com direito a voto.           (…)

Para que a captação e a aplicação desses recursos se façam com a flexibilidade indispensável à realização dos empreendimentos programados é que o Governo propõe a organização de uma empresa, nos moldes do projeto, e que agirá diretamente, ou através de subsidiárias, como o impõem a gestão de grandes recursos e a complexidade da indústria. (…)

A Sociedade por ações preconizadas no projeto de lei atenderá, por certo, a essa necessidade, haja vista a experiência da Companhia Siderúrgica Nacional, criada em 1940, e cujos benefícios para a economia do País e sucesso financeiro são incontestáveis.

Depende o êxito da empresa, obviamente, não só dos responsáveis pela sua direção, mas também da própria natureza da atividade a que ela se dedicará. O empreendimento visa principalmente à pesquisa e à produção de óleo mineral no território brasileiro. É, portanto, uma empresa de risco (…).

Incorporados à Sociedade, deverão organizar-se, ademais, empreendimentos imediatamente rentáveis, como os destinados à exploração das indústrias do transporte e do refino. Convenientemente orientados, esses empreendimentos assegurarão lucro às empresas associadas à Sociedade, ainda que demorem, acaso, as descobertas de novos campos de petróleo. (…)

Com essas medidas, parece ao Governo que a gestão dos recursos financeiros a serem captados, conforme os projetos de lei, poderá processar-se da forma mais adequada à consecução dos objetivos em vista, através da Petróleo Brasileiro S. A., como projetada.

Para enfrentar, em todos os aspectos e fases essenciais, problema tão vasto e complexo como o do petróleo, não há fugir à mobilização de meios – em recursos financeiros e organização – em escala proporcional à amplitude e extensão do próprio problema. Qualquer alternativa mais restrita seria inócua ou contraproducente.

Consciente dessa necessidade está o Governo, no entanto, alertado para as dificuldades de ordem técnica que um empreendimento dessa magnitude apresentará, praticamente, como problema de administração. Mas essas dificuldades são superáveis – outros países e outras empresas as enfrentaram com sucesso -, e embora não tenhamos ainda, realmente, experiência administrativa de direção e gerência de organizações congêneres desse porte não há por que duvidar da nossa capacidade de dirigir grandes empreendimentos industriais ou comerciais, sem deixá-los cair, fatalmente, nos males do gigantismo burocrático. Ainda que para evitar esses males, muito dependa o empreendimento dos homens que o dirigirem, as suas próprias bases, estrutura e diretrizes já foram concebidas com esse propósito. Para impor flexibilidade de atuação, foram previstas entidades subsidiárias e a possível articulação com empresas privadas, de modo a impedir que a Sociedade se torne demasiado compacta ou rígida, desenvolvendo-se, antes, com o caráter de uma estrutura de coordenação.

O próprio poder da direção da empresa, e, em particular, de seu presidente, está sujeito a um sistema de freios e contrapesos que, sem tornar sua autoridade menor que a responsabilidade, limita-a e equilibra-a, harmonicamente, com a do Conselho Nacional do Petróleo. A estrutura da empresa preconizada imprime unidade ao conjunto dos empreendimentos em marcha ou a serem por ela iniciados, de forma a assegurar a integração das atividades econômicas peculiares aos vários setores da indústria. Todas as grandes empresas de petróleo, privadas ou estatais, existentes nos outros países, mantêm sob direção unificada os serviços de pesquisa, produção, refino e transporte. (…)

Ao submeter à consideração do Congresso Nacional o projeto de lei assim fundamentado, cumpre-me reiterar a importância do problema de que ele se ocupa e cuja solução deve ser procurada com a mais enérgica diligência, para que não se comprometam a segurança e o desenvolvimento econômicos da Nação, em futuro próximo. Sem o firme propósito de levar a termo empreendimentos de vulto, mediante a aplicação de recursos financeiros consideráveis, o País poderá, dentro de um decênio, defrontar-se com sérios embaraços à defesa nacional e com a contingência de racionar o consumo de derivados do petróleo, em face da impossibilidade de adquirir no exterior os volumes de que necessita, cerceando, dessa maneira, seu desenvolvimento. (…)

Getúlio Vargas”

LEI Nº 9.784, DE 29 DE JANEIRO DE 1999.

Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal

O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei:

CAPÍTULO I
DAS DISPOSIÇÕES GERAIS

Art. 1^o Esta Lei estabelece normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta, visando, em especial, à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração.

§ 1^o Os preceitos desta Lei também se aplicam aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário da União, quando no desempenho de função administrativa.

§ 2^o Para os fins desta Lei, consideram-se:

I – órgão – a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta;

II – entidade – a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica;

III – autoridade – o servidor ou agente público dotado de poder de decisão.

Art. 2^o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:

I – atuação conforme a lei e o Direito;

II – atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou competências, salvo autorização em lei;

III – objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades;

IV – atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé;

V – divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas na Constituição;

VI – adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público;

VII – indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão;

VIII – observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados;

IX – adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados;

X – garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, à produção de provas e à interposição de recursos, nos processos de que possam resultar sanções e nas situações de litígio;

XI – proibição de cobrança de despesas processuais, ressalvadas as previstas em lei;

XII – impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem prejuízo da atuação dos interessados;

XIII – interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação.

(…)

CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988

TÍTULO I

DOS PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS

Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito (…).

Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

TÍTULO II

DOS DIREITOS E GARANTIAS FUNDAMENTAIS

CAPÍTULO I

DOS DIREITOS E DEVERES INDIVIDUAIS E COLETIVOS

Art. 5º (…)

LXIX – conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por “habeas-corpus” ou “habeas-data”, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público;

LXXII – conceder-se-á “habeas-data”:

a) para assegurar o conhecimento de informações relativas à pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de caráter público;

b) para a retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo;

LXXIII – qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência; (…)

TÍTULO III

DA ORGANIZAÇÃO DO ESTADO

CAPÍTULO I

DA ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição. (…)

CAPÍTULO II

DA UNIÃO

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: (…)

XXVII – normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III; (…)

CAPÍTULO VII

DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

SEÇÃO I

DISPOSIÇÕES GERAIS

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (…)            

XVII – a proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público; (…)       

XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação;

XX – depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participação de qualquer delas em empresa privada;

XXI – ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.  (…).

§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. (…)

§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:         

I – o prazo de duração do contrato;         

II – os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes;         

III – a remuneração do pessoal.  (…)       

§ 16. Os órgãos e entidades da administração pública, individual ou conjuntamente, devem realizar avaliação das políticas públicas, inclusive com divulgação do objeto a ser avaliado e dos resultados alcançados, na forma da lei.       

TÍTULO IV

DA ORGANIZAÇÃO DOS PODERES

CAPÍTULO I

DO PODER LEGISLATIVO

SEÇÃO II

DAS ATRIBUIÇÕES DO CONGRESSO NACIONAL

Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre: (…)

X – criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções públicas, observado o que estabelece o art. 84, VI, b;         

XI – criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública; (…)    

Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional: (…)

X – fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta; (…)

SEÇÃO IV

DO SENADO FEDERAL

Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: (…)

III – aprovar previamente, por voto secreto, após arguição pública, a escolha de: (…)

d) Presidente e diretores do banco central; (…)

f) titulares de outros cargos que a lei determinar;

IV – aprovar previamente, por voto secreto, após arguição em sessão secreta, a escolha dos chefes de missão diplomática de caráter permanente;

V – autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;

VI – fixar, por proposta do Presidente da República, limites globais para o montante da dívida consolidada da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

VII – dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Público federal; (…)

SEÇÃO V

DOS DEPUTADOS E DOS SENADORES

  Art. 54. Os Deputados e Senadores não poderão:

I – desde a expedição do diploma:

a) firmar ou manter contrato com pessoa jurídica de direito público, autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista ou empresa concessionária de serviço público, salvo quando o contrato obedecer a cláusulas uniformes;

b) aceitar ou exercer cargo, função ou emprego remunerado, inclusive os de que sejam demissíveis “ad nutum”, nas entidades constantes da alínea anterior; (…)

SEÇÃO VIII

DO PROCESSO LEGISLATIVO

SUBSEÇÃO III

DAS LEIS

  Art. 61. (…)

§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:

I – fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;

II – disponham sobre:

a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração; (…)

e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI;        

f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva. (…)        

  Art. 63. Não será admitido aumento da despesa prevista:

I – nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República, ressalvado o disposto no art. 166, § 3º e § 4º; (…)

SEÇÃO IX

DA FISCALIZAÇÃO CONTÁBIL, FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA

  Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. (…)

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: (…)

II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

III – apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;

IV – realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;

V – fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; (…)

  Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; (…)

IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. (…)

CAPÍTULO II

DO PODER EXECUTIVO

SEÇÃO I

DO PRESIDENTE E DO VICE-PRESIDENTE DA REPÚBLICA

  Art. 76. O Poder Executivo é exercido pelo Presidente da República, auxiliado pelos Ministros de Estado.

SEÇÃO II

DAS ATRIBUIÇÕES DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA

  Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

I – nomear e exonerar os Ministros de Estado;

II – exercer, com o auxílio dos Ministros de Estado, a direção superior da administração federal; (…)

IV – sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução; (…)

VI – dispor, mediante decreto, sobre:         

a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;         

b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos; (…)        

XXV – prover e extinguir os cargos públicos federais, na forma da lei; (…)

SEÇÃO IV

DOS MINISTROS DE ESTADO

  Art. 87. Os Ministros de Estado serão escolhidos dentre brasileiros maiores de vinte e um anos e no exercício dos direitos políticos.

Parágrafo único. Compete ao Ministro de Estado, além de outras atribuições estabelecidas nesta Constituição e na lei:

I – exercer a orientação, coordenação e supervisão dos órgãos e entidades da administração federal na área de sua competência e referendar os atos e decretos assinados pelo Presidente da República;

II – expedir instruções para a execução das leis, decretos e regulamentos; (…)

CAPÍTULO III

DO PODER JUDICIÁRIO

SEÇÃO I

DISPOSIÇÕES GERAIS

  Art. 96. Compete privativamente:

I – aos tribunais:

a) eleger seus órgãos diretivos e elaborar seus regimentos internos, com observância das normas de processo e das garantias processuais das partes, dispondo sobre a competência e o funcionamento dos respectivos órgãos jurisdicionais e administrativos;

b) organizar suas secretarias e serviços auxiliares e os dos juízos que lhes forem vinculados, velando pelo exercício da atividade correicional respectiva; (…)

e) prover, por concurso público de provas, ou de provas e títulos, obedecido o disposto no art. 169, parágrafo único, os cargos necessários à administração da Justiça, exceto os de confiança assim definidos em lei; (…)

  Art. 99. Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira. (…)

Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.  (…)

 § 5º É obrigatória a inclusão no orçamento das entidades de direito público de verba necessária ao pagamento de seus débitos oriundos de sentenças transitadas em julgado constantes de precatórios judiciários apresentados até 2 de abril, fazendo-se o pagamento até o final do exercício seguinte, quando terão seus valores atualizados monetariamente;

SEÇÃO IV

DOS TRIBUNAIS REGIONAIS FEDERAIS E DOS JUÍZES FEDERAIS

  Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar:

I – as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho; (…)

SEÇÃO V

DO TRIBUNAL SUPERIOR DO TRABALHO, DOS TRIBUNAIS REGIONAIS DO TRABALHO E DOS JUÍZES DO TRABALHO

Art. 114. Compete à Justiça do Trabalho processar e julgar:      (…)

I – as ações oriundas da relação de trabalho, abrangidos os entes de direito público externo e da administração pública direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; (…)     

CAPÍTULO IV

DAS FUNÇÕES ESSENCIAIS À JUSTIÇA

SEÇÃO II

DA ADVOCACIA PÚBLICA

  Art. 131. A Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo. (…)

  Art. 132. Os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, organizados em carreira, na qual o ingresso dependerá de concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases, exercerão a representação judicial e a consultoria jurídica das respectivas unidades federadas. (…)

CAPÍTULO III

DA SEGURANÇA PÚBLICA

  Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:

I – polícia federal;

II – polícia rodoviária federal;

III – polícia ferroviária federal;

IV – polícias civis;

V – polícias militares e corpos de bombeiros militares.

VI – polícias penais federal, estaduais e distrital.     (…)      

TÍTULO VI

DA TRIBUTAÇÃO E DO ORÇAMENTO

CAPÍTULO I

DO SISTEMA TRIBUTÁRIO NACIONAL

SEÇÃO II

DAS LIMITAÇÕES DO PODER DE TRIBUTAR

  Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: (…)

VI – instituir impostos sobre:         

a) patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros; (…)

§ 2º – A vedação do inciso VI, “a”, é extensiva às autarquias e às fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, no que se refere ao patrimônio, à renda e aos serviços, vinculados a suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes.

§ 3º – As vedações do inciso VI, “a”, e do parágrafo anterior não se aplicam ao patrimônio, à renda e aos serviços, relacionados com exploração de atividades econômicas regidas pelas normas aplicáveis a empreendimentos privados, ou em que haja contraprestação ou pagamento de preços ou tarifas pelo usuário, nem exonera o promitente comprador da obrigação de pagar imposto relativamente ao bem imóvel.

§ 4º – As vedações expressas no inciso VI, alíneas “b” e “c”, compreendem somente o patrimônio, a renda e os serviços, relacionados com as finalidades essenciais das entidades nelas mencionadas. (…)

CAPÍTULO II

DAS FINANÇAS PÚBLICAS

SEÇÃO I

NORMAS GERAIS

  Art. 163. Lei complementar disporá sobre:

I – finanças públicas;

II – dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público;

III – concessão de garantias pelas entidades públicas; (…)

V – fiscalização financeira da administração pública direta e indireta;             

VI – operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; (…)

 Art. 163-A. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disponibilizarão suas informações e dados contábeis, orçamentários e fiscais, conforme periodicidade, formato e sistema estabelecidos pelo órgão central de contabilidade da União, de forma a garantir a rastreabilidade, a comparabilidade e a publicidade dos dados coletados, os quais deverão ser divulgados em meio eletrônico de amplo acesso público. 

  Art. 164. (…)

§ 3º As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco central; as dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades do Poder Público e das empresas por ele controladas, em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei.

SEÇÃO II

DOS ORÇAMENTOS

  Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I – o plano plurianual;

II – as diretrizes orçamentárias;

III – os orçamentos anuais. (…)

§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:

I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. (…)

 Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo e pensionistas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não pode exceder os limites estabelecidos em lei complementar.  

§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas:    

I – se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes;         

II – se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.  (…)

TÍTULO VII

DA ORDEM ECONÔMICA E FINANCEIRA

CAPÍTULO I

DOS PRINCÍPIOS GERAIS DA ATIVIDADE ECONÔMICA

  Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.

§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre:         

I – sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade;         

II – a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários;         

III – licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios da administração pública;         

IV – a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e fiscal, com a participação de acionistas minoritários;         

V – os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos administradores.        

§ 2º As empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado.

§ 3º A lei regulamentará as relações da empresa pública com o Estado e a sociedade. (…)

Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.

Parágrafo único. A lei disporá sobre:

I – o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão;

II – os direitos dos usuários;

III – política tarifária;

IV – a obrigação de manter serviço adequado.

CAPÍTULO III

DA EDUCAÇÃO, DA CULTURA E DO DESPORTO

SEÇÃO I

DA EDUCAÇÃO

  Art. 207. As universidades gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, e obedecerão ao princípio de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão.

§ 1º É facultado às universidades admitir professores, técnicos e cientistas estrangeiros, na forma da lei

§ 2º O disposto neste artigo aplica-se às instituições de pesquisa científica e tecnológica.  

  Art. 213. Os recursos públicos serão destinados às escolas públicas, podendo ser dirigidos a escolas comunitárias, confessionais ou filantrópicas, definidas em lei, que:

I – comprovem finalidade não-lucrativa e apliquem seus excedentes financeiros em educação;

II – assegurem a destinação de seu patrimônio a outra escola comunitária, filantrópica ou confessional, ou ao Poder Público, no caso de encerramento de suas atividades.

§ 1º Os recursos de que trata este artigo poderão ser destinados a bolsas de estudo para o ensino fundamental e médio, na forma da lei, para os que demonstrarem insuficiência de recursos, quando houver falta de vagas e cursos regulares da rede pública na localidade da residência do educando, ficando o Poder Público obrigado a investir prioritariamente na expansão de sua rede na localidade.

§ 2º As atividades de pesquisa, de extensão e de estímulo e fomento à inovação realizadas por universidades e/ou por instituições de educação profissional e tecnológica poderão receber apoio financeiro do Poder Público.  

CAPÍTULO IV

DA CIÊNCIA, TECNOLOGIA E INOVAÇÃO

  Art. 219-A. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão firmar instrumentos de cooperação com órgãos e entidades públicos e com entidades privadas, inclusive para o compartilhamento de recursos humanos especializados e capacidade instalada, para a execução de projetos de pesquisa, de desenvolvimento científico e tecnológico e de inovação, mediante contrapartida financeira ou não financeira assumida pelo ente beneficiário, na forma da lei. 

  Art. 219-B. O Sistema Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação (SNCTI) será organizado em regime de colaboração entre entes, tanto públicos quanto privados, com vistas a promover o desenvolvimento científico e tecnológico e a inovação.  

TÍTULO IX

DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS GERAIS

Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos. 

    O Globo, Blog Fumus Boni Juris, 3 de agosto de 2023

Por Carlos Ari Sundfeld

No Congresso Nacional e na imprensa ressurgiu recentemente um debate sobre reforma administrativa. Ele havia sido mal proposto pelo governo anterior, e depois acabara abandonado, felizmente.

Serão mesmo necessárias reformas estruturais em nossas administrações públicas? Reformar o quê? Com que orientações? Será viável mexer com as corporações?

O retorno desse tema tabu abre espaço a um olhar mais realista. Não tem sentido a obsessão em mexer no regime constitucional dos servidores públicos efetivos (aqueles que fazem concurso e se tornam estáveis após 3 anos, e só existem nas administrações diretas e nas autarquias). É um caminho difícil demais para perseguir eficiência administrativa e menores gastos no curto ou médio prazo.

Verdade que as normas atuais da Constituição não são adequadas. Mas gastar energia com elas é entrar em um túnel escuro. Pior: é ir na contramão das mudanças que produziram resultados rápidos ao longo do tempo.

O que andou funcionando para entregar mais serviços à população, com mais eficiência e qualidade? Foi a estratégia de recorrer a organizações com mais autonomia: tanto a decisória, relativa aos meios para atingir seus fins, como a operacional, em matérias como pessoal (fixação do quadro, admissão, gestão de desempenho, desligamento, remuneração), captação e aplicação de recursos, celebração e gestão de contratos, parcerias, etc.

Mesmo no interior da máquina pública o grau de autonomia das organizações varia. Entre os anos 1930 e o final dos anos 1960, mais ou menos, as autarquias tiveram razoável autonomia decisória e operacional; por isso prestaram serviços adequados em saúde, previdência, rodovias, etc. Mas pouco a pouco o peso das normas e controles enrijeceu sua estrutura e operação. Elas acabaram perdendo quase toda autonomia.

Aí se passou a recorrer bastante às chamadas entidades estatais de direito privado (empresas estatais e fundações estatais). Até o final dos anos 1980 elas tinham autonomia significativa. Mas, após a Constituição de 1988 e as sucessivas leis de licitação, bem como em virtude da ascensão de controles públicos hiper interventivos, boa parte delas foi se robotizando. Hoje elas sofrem com excesso de rigidez, burocracia e instabilidade jurídica. No âmbito federal, por exemplo, as fundações que existiam funcionam hoje como verdadeiras autarquias, quase nada autônomas.

Quanto às empresas estatais, embora sejam atualmente bem menos autônomas do que foram, elas ainda permitem flexibilidades que ajudam. Em especial porque contratam empregados pela CLT e seu quadro de pessoal é decidido internamente, e não pelo Legislativo (como ocorre com a administração direta e as autarquias). Foi por isso que, em 2011, o governo federal criou a Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares, que apoia dezenas de hospitais universitários federais, nos quais o maior desafio é lidar com gestão de pessoal.

Empresas estatais que funcionaram muito bem em seus anos iniciais, como a EMBRAPA (crida em 1973 e que atua como um grande instituto de pesquisas agropecuárias), foram se ressentindo com burocracia imposta de fora, o que foi afetando sua autonomia. Hoje, várias delas estão buscando alternativas de reforma em busca de eficiência e eficácia. Mexer no regime dos servidores públicos efetivos não vai ajudá-las em nada.

Qual solução de reforma os governos passaram a adotar caso a caso a partir dos anos 1990? Eles vêm recorrendo a entidades de fora, mas com laços fortes com o Estado. O que há de atraente nelas? Muito simples: sua autonomia operacional.

Em alguns casos, usou-se o modelo de serviço social autônomo, que havia sido concebido para o Sistema S nos anos 1940. Isso foi feito na criação da ABDI (Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial) e da Apex-Brasil (Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos) e, mais recentemente, na transformação da EMBRATUR. Mas é um modelo com fragilidades jurídicas, difícil de conciliar com a Constituição.

A solução mais frequente, e com menos fragilidades, tem sido recorrer a entes de colaboração com o Estado. Em certos casos, usam-se fundações de apoio (como a Fundação Butantã, no Estado de São Paulo). Em outros, organizações sociais (como a Sociedade Beneficente Israelita Brasileira Albert Einstein, de assistência à saúde). Esses modelos têm base legal e vêm ajudando, embora com alguma instabilidade ou contestação.

Diante desse quadro, o tipo de reforma administrativa que faz sentido priorizar é, em primeiro lugar, ir ampliando as responsabilidades públicas atribuídas a organizações sociais, fundações de apoio e outros entes de colaboração. Essa, aliás, será a única alternativa enquanto faltar apetite – ou espaço na agenda política – para aprimorar normas legais de caráter geral. É verdade que a governança de algumas dessas entidades precisa melhorar. Mas dá para impor isso pela via contratual – com o cuidado, claro, de não comprometer suas autonomias.

Outra alternativa, mais estrutural, é recuperar a figura da fundação estatal de direito privado, abandonada há cerca de 30 anos na esfera federal. Alguns Estados brasileiros a têm utilizado. E o Supremo Tribunal Federal já confirmou que são viáveis constitucionalmente. O melhor seria editar uma lei nacional para assegurar a elas autonomia e boa governança, com segurança jurídica. Em seguida, ir convertendo paulatinamente para esse modelo certos órgãos, autarquias, universidades públicas e, em alguns casos, mesmo empresas.

Mas talvez, por razões políticas, seja difícil discutir uma lei geral dessa envergadura no curto prazo. Aí o único modo de avançar será escolher uma entidade que precise de reforma e, por meio de lei pontual, convertê-la em uma verdadeira fundação estatal de direito privado, regulando seus detalhes, e depois ir medindo seus resultados. É uma saída experimental, que pode abrir caminho para reformas incrementais.