Para que a administração faz processos?

1. CONHECENDO O BÁSICO

Nós já vimos que a Administração Pública habita o cotidiano das nossas vidas, quase o tempo inteiro. Desde a água potável que entra e sai das nossas casas até a energia carregada nos computadores, passando pelos ônibus, Uber e sinais de trânsito que nos conduzem pelas cidades. Isso sem se falar no registro de nascimento (e certidões de óbito). Boa parte disso tem a ver com o exercício de competências públicas outorgadas por lei a determinadas entidades, órgãos e agentes públicos, que as exercem em seu relacionamento diário conosco. Vamos aprofundar um pouco mais essas ideias de competências e relacionamentos com agentes públicos.

Ao contrário das pessoas privadas, que adquirem a capacidade de praticar atos juridicamente adequados a partir de certa idade e assim podem assumir quaisquer “direitos e deveres na ordem civil” (Código Civil, art. 1º), os atos pertinentes ao Direito Administrativo exigem algo a mais. Requerem que a lei atribua a determinada pessoa – ou grupo de pessoas – a capacidade de praticá-los. É disso que estamos falando quando falamos de “competências administrativas”: a aptidão que uma autoridade pública tem para praticar certos atos administrativos.

Assim, só o guarda de trânsito pode fazer um sinal com a palma de mão, ao mesmo tempo em que sopra um apito, a fim de que o carro de uma pessoa pare na rua. Se o oficial do registro de nascimentos pegar um apito e ficar fazendo sinais para os automóveis, o mínimo que vai acontecer é ser chamado de maluco (brincadeiras à parte, ele pode ser detido pelas autoridades). Da mesma forma, o Presidente do Tribunal de Justiça não pode promover uma licitação para comprar café para a Prefeitura Municipal, nem o Presidente da República tem competência para demitir um servidor público estadual. Ou seja, é muito importante sabermos a quem compete fazer o quê nesses milhares de relacionamentos que as autoridades públicas têm conosco.

Ocorre que – e agora começaremos a conversar a respeito de processo administrativo – nem sempre esses relacionamentos são efetivados de uma vez só, por meio de somente um ato administrativo com começo meio e fim, que vale por si só (como aquele gesto do guarda de trânsito). Mesmo porque existem casos em que tais atos têm a potencialidade de gerar benefícios ou danos extraordinários às pessoas. Imagine você acordar com alguém batendo à porta da sua casa dizendo que a Prefeitura a desapropriou para construir uma estação de metrô: tomou-a para si sem que você soubesse e, por causa disso, o imóvel precisa ser imediatamente desocupado. Existe aqui um problema, não é mesmo? A Prefeitura até tem competência para desapropriar bens (isso está na Constituição brasileira: art. 5º, inc. XXIV, c/c 182), mas  fato é que “ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal” (Constituição, art. 5º, inc. LIV).

Logo, e se refletirmos bem, conseguiremos detectar a existência de duas ordens de relacionamento entre Administração Pública e pessoas privadas. Uma é pontual, específica, em que a competência é exercitada de uma só vez: pode ser a licença para construir, o sinal do guarda de trânsito, a certidão do imposto de renda, o registro de nascimento ou mesmo o ato expropriatório que declara a propriedade como de utilidade pública e ordena que ela seja transferida à pessoa estatal. Podemos também pensar num contrato administrativo de compra e venda de alimentos para escolas ou para a construção de uma estrada. São relações jurídicas regidas pelo Direito Administrativo material, consubstanciadas em atos e contratos administrativos que dão específico conteúdo jurídico a determinados bens da vida.

Outro tipo de relacionamento disciplinado pelo Direito Administrativo e que se presta a proteger e dar máxima eficácia aos direitos das pessoas é aquele desdobrado no tempo, por meio de sequência legislativamente predefinida de atos e fatos. Em determinadas situações, a legislação exige algo a mais, antes da prática de atos administrativos. Uma coisa é o contrato administrativo, outra é a prévia licitação exigida para selecionar a proposta mais vantajosa (Constituição, art. 37, inc. XXI). Uma coisa é a nomeação de um juiz, outra é o concurso público de provas e títulos que o consagrará como apto a exercer a função jurisdicional (Constituição, art. 93, inc. I). São realidades jurídicas que não devem ser confundidas, apesar de interdependentes. Em suma, existem certos atos e contratos administrativos cuja existência, validade e eficácia dependem de algo a mais, que os antecede.

Como você deve ter notado, estamos começando a definir o processo administrativo – que é um tipo muito especial de relação jurídica, eis que rege específico vínculo intersubjetivo, diverso daqueles de Direito Administrativo material. A palavra processo – veja bem isso – significa ação continuada, por meio de sequência de atos e fatos que apresentam uma unidade, uma identidade própria. O processo presta-se, portanto, a legitimar determinadas atuações administrativas, em decorrência de mandamentos constitucionais e legais. O direito estabelece que o ato final daquele processo, para ser válido (para ser legítimo), precisa ser precedido por um conjunto de outros atos.

Voltemos à desapropriação da sua casa: embora assegure a competência pública de suprimir um bem do patrimônio de alguém, a Constituição exige que tal ato seja antecedido de um processo administrativo (regulado infraconstitucionalmente pelo Decreto-lei nº 3.365, de 21 de julho de 1941, que já está velhinho, mas é do que dispomos). Antes do ato final de desapropriar, deve vir o processo de desapropriação. Se os agentes da Prefeitura chegarem de supetão na tua casa dizendo que o Prefeito desapropriou, mas dispensou o processo prévio porque quer construir a estação de metrô de qualquer jeito, esse ato não será válido. Em outras palavras, a competência detida pelo Prefeito para fazer desapropriações está condicionada à obediência do devido processo legal (em que você poderá se defender, ver os seus argumentos analisados de modo fundamentado e discutir a indenização a ser paga). Sem a prévia relação processual administrativa, a desapropriação não vale nada em termos jurídicos: o “toc toc toc” na sua porta seria, para o direito, verdadeira ameaça, o começo de um esbulho possessório (Código Civil, art. 1.210).

Existem, portanto, certos atos administrativos cuja legalidade e legitimidade dependem da existência de um devido processo. Assim, o processo administrativo é uma relação dinâmica, coordenada por normas jurídicas que estabelecem um vínculo jurídico de segundo grau entre as pessoas que dele participam. Porém, e muito mais importante do que isso, o processo administrativo é um direito fundamental, positivado de modo expresso na Constituição brasileira (art. 5º, incs. LIV e LV), que possui eficácia imediata nas relações entre todas as pessoas e todas as entidades, órgãos e agentes estatais (de qualquer um dos Poderes), além de aplicabilidade por meio de leis específicas (dentre as quais avulta de importância a Lei nº 9.784/1999, a Lei de Processo Administrativo brasileira).                  

A esta altura, acho que já podemos definir o processo administrativo como a específica relação jurídica posta entre a Administração Pública e determinada(s) pessoa(s), desdobrada numa série de atos e fatos respeitadores dos direitos fundamentais ao devido processo, à ampla defesa e ao contraditório, que tem por objeto um ato administrativo final a ser praticado.

2. CONECTANDO-SE COM A REALIDADE JURÍDICA E ADMINISTRATIVA

Pense com calma na situação a ser sumariamente descrita a seguir. Tente fazê-lo de modo desconectado, na medida do possível, de juízos ideológicos quanto ao papel a ser desempenhado por investimentos privados em serviços de interesse público. O caso é real e diz respeito a uma companhia estadual de água e saneamento que, por meio de processo aberto ao público, havia convidado investidores a fazerem aportes de significativos recursos financeiros.

“Companhia de Saneamento do Paraná – Sanepar” é empresa estatal criada em 1963 e que opera em boa parte do Estado do Paraná nos serviços de água, coleta e tratamento de esgoto e coleta de resíduos sólidos. É uma sociedade de economia mista, que conjuga poder de controle societário reservado ao Estado e participação de pessoas privadas por meio de ações negociadas em bolsas de valores. Em maio de 1998, a Sanepar publicou edital e realizou leilão público de bloco de ações, que previa expressamente a celebração de acordo de acionistas com aquele que se sagrasse vencedor. A “Sociedade Mercantil Dominó Holdings S/A” fez uma oferta de quase 250 milhões de reais (valores da época) e venceu a licitação.

A seguir, ainda em 1998, a Sanepar e a Dominó firmaram o acordo de acionistas. Com fundamento na Lei estadual nº 11.963/1997, a Dominó havia adquirido 39,71% da participação societária da Sanepar.

Lei n.º 11.963, de 19/12/97, do Estado do Paraná

AUTORIZA A VENDA OU OFERECIMENTO COMO GARANTIA, DE AÇÕES DA SANEPAR, CONFORME ESPECIFICA.

A Assembléia Legislativa do Estado do Paraná decretou e eu sanciono a seguinte lei:

Art. 1º Fica o Poder Executivo autorizado, nos termos desta lei, a vender, dar em caução e/ou oferecer como garantia de operações de crédito, financiamentos e operações de qualquer natureza, ações que detém na Companhia de Saneamento do Paraná – SANEPAR, observados os seguintes limites:

I – até a totalidade das ações emitidas em nome do Estado do Paraná, devendo deter sempre no mínimo 60% (sessenta por cento) do total de ações ordinárias;

II – até a totalidade das ações, emitidas em nome do Fundo de Desenvolvimento Econômico – FDE.

Art. 2º Na utilização dos recursos obtidos com a venda das ações de que trata o art. 1º desta lei, deverão ser observadas as seguintes condições de forma isolada ou cumulativa:

I – aplicações em atividades produtivas;

II – investimentos que gerem efetivo aumento da receita tributária para o Estado;

III – geração de empregos;

IV – atração de capitais para investimentos no Estado; ou

V – investimentos em infra-estrutura.

§ 1º. Fica vedada a utilização de recursos oriundos desta lei, pelo Tesouro do Estado, na efetivação de despesas correntes, ressalvadas aquelas destinadas a atender as contrapartidas de programas especiais e ao incremento da produtividade dos serviços públicos essenciais nas áreas de saúde, segurança e educação.

2º. Deverá o Executivo estadual incorporar ao relatório e ao Balanço Anual do Estado, dados que contenham, entre outras, as seguintes informações:

I – quantidade de ações vendidas;

II – percentagem de ações ordinárias em poder do Executivo Estadual;

III – montante e aplicação dos recursos gerados pelas vendas.

Art. 3º Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.

PAIÁCIO DO GOVERNO EM CURITIBA, em 19 de dezembro de 1997.

Jaime Lerner Governador do Estado

Em contrapartida ao aporte de recursos, teve assegurada proeminência em decisões societárias estratégicas (quórum de maioria qualificada), bem como a nomeação de seus indicados em cargos importantes. Como a Dominó havia comprado as ações, tinha interesse em participar ativamente das decisões de companhia da qual adquiriu quase 40% do capital social.

Lembremo-nos de que o acordo de acionistas é figura do direito societário, prevista no art. 118 da Lei de Sociedades Anônimas (Lei nº 6.404/1976), por meio do qual os sócios prefixam um grupo de regras internas pata o relacionamento na companhia. Em essência, é um contrato celebrado entre determinados sócios da mesma companhia, cujo objeto são direitos e obrigações decorrentes de suas próprias ações. Por meio desse negócio jurídico, os sócios disciplinam livremente temas como governança societária, transferência de ações, exercício do direito de voto e solução de conflitos. A vida societária da Sanepar seguiu assim, sem maiores contratempos.                  

Ocorre que, em fevereiro de 2003, tomou posse outro governador estadual, cuja campanha contestava a validade jurídica do acordo de acionistas. A tese era a de que o acordo de acionistas não poderia afetar o poder de controle societário detido pelo Estado do Paraná na Sanepar, além de que supostamente existiriam vícios formais na prática do pacto societário. Foi então praticado o ato administrativo abaixo transcrito, em sua redação original.

DECRETO Nº 452 – 13/02/2003

DECLARA A INEFICÁCIA DA INDEVIDA APROPRIAÇÃO DO CONTROLE DE GESTÃO DA COMPANHIA DE SANEAMENTO DO PARANÁ – SANEPAR POR UM GRUPO PRIVADO

O GOVERNADOR DO ESTADO DO PARANÁ, no uso das atribuições que lhe são conferidas pelo art. 87, V, da Constituição Estadual, considerando:

1) que o Estado do Paraná é o acionista majoritário da COMPANHIA DE SANEAMENTO DO PARANÁ – SANEPAR, cujo capital votante foi, nos termos da Lei Estadual n.º 11.963, de 1997, parcialmente alienado em favor da sociedade mercantil DOMINÓ HOLDINGS S/A, na proporção de 39,71%;

2) que a pretexto de regular o exercício do direito de voto nas Assembléias Gerais da SANEPAR, em 4 de setembro de 1998 foi produzido um acordo de acionistas, todavia em flagrante contrariedade com o comando contido no art. 87, XVIII, da Constituição do Estado do Paraná;

3) que a celebração de acordos é ato da competência privativa e indelegável do Governador do Estado, na forma do parágrafo único, do art. 87, da Constituição do Estado do Paraná;

4) que inobstante a vedação constitucional, o acordo de acionistas foi subscrito à míngua de qualquer instrumento de delegação, razão pela qual traduz ato administrativo inexistente, insuscetível de produzir efeitos jurídicos, quaisquer que sejam;

5) ainda que houvesse se aperfeiçoado, tal ato seria padecente de vícios de competência, motivo e finalidade, na medida em que, pelos seus termos, o ESTADO DO PARANÁ abdicou das prerrogativas inerentes à sua condição de pessoa administrativa, e na prática tornou nenhum o poder-dever de controle decorrente de sua participação majoritária no capital social da companhia mista;

6) que o acordo de acionistas impôs ao ESTADO DO PARANÁ a obrigação de votar em bloco com os interesses do grupo minoritário privado, em qualquer alteração estatutária relativa ao objeto social, emissão de novas ações, competência, composição e funcionamento dos órgãos sociais (Assembléia Geral, Conselho de Administração e Diretoria Executiva) e apuração dos resultados da Companhia (incluindo a formação de reservas, fixação e distribuição de dividendos e juros sobre o capital próprio); emissão de debêntures; fusão, cisão, dissolução ou liquidação da Companhia; distribuição de dividendos em percentual diverso do obrigatório; e remuneração dos membros do Conselho de Administração e da Diretoria Executiva;

7) que embora a lei e a posição de acionista majoritário assegurem ao ESTADO DO PARANÁ o controle da gestão da SANEPAR, dito acordo de acionistas inverte as prerrogativas decorrentes da maioria que o ESTADO detém no Capital Social, no Conselho de Administração e na Diretoria, fazendo com que o ESTADO DO PARANÁ dependa da anuência do grupo privado para: a) deliberar previamente à sua celebração sobre os contratos entre a Companhia e qualquer de seus acionistas ou empresas controladoras; b) alienação ou constituição de ônus reais; c) empréstimos e financiamentos; d) manifestar-se sobre relatório de administração e contas da Diretoria; e) escolha e destituição dos auditores independentes; f) destinação dos lucros; g) aprovação do plano de cargos e salários; h) voto em coligadas; i) distribuição de dividendos; j) pagamento de juros sobre capital próprio; k) reconhecer a dispensa ou inexigibilidade de licitação; l) aprovar tarifas; m) elaborar o Plano de Negócios e Orçamento Anual, que são os principais elementos de gestão da SANEPAR;

8) que ao atrelar o exercício do direito de voto do acionista ESTADO DO PARANÁ aos interesses do grupo minoritário privado, o acordo de acionistas afronta ao princípio da indisponibilidade do interesse público, que na exata observação de Celso Antonio Bandeira de Mello, “significa que sendo interesses qualificados como próprios da coletividade, não se encontram à livre disposição de quem quer que seja, por inapropriáveis.” Ou ainda, que “as pessoas administrativas não têm portanto disponibilidade sobre os interesses públicos confiados à sua guarda e realização.”;

9) que o controle da sociedade de economia mista da qual o ESTADO DO PARANÁ, por disposição legal expressa, é o acionista majoritário e controlador, é mais do que mera prerrogativa da Administração Pública Estadual, e, permanentemente retido nas mãos do Estado, constitui verdadeiro poder-dever, um poder que por isso mesmo a Administração Pública não pode deixar de exercer, sob pena de responder pela omissão (apud Maria Sylvia Zanella Di Pietro); sendo assim, um ato bilateral que atribui ao acionista privado um poder de mando, controle e administração incompatível com o porte de sua participação acionária, com reflexos inevitáveis na própria persecução dos objetivos sociais da Companhia, afronta os princípios fundantes da atuação administrativa do Estado, inquinando-o de ilegalidade manifesta;

10) que, ante os termos da Súmula 473, do Supremo Tribunal Federal, a ilegalidade do ato administrativo pode, e deve, ser reconhecida pela própria Administração Pública, DECRETA:

Art. 1º Fica reconhecida, em caráter ex-tunc e erga omnes, a ineficácia do acordo de acionistas havido entre o ESTADO DO PARANÁ e DOMINÓ HOLDINGS S/A, para regular o exercício do direito de voto do ESTADO DO PARANÁ na COMPANHIA DE SANEAMENTO DO PARANÁ – SANEPAR, datado de 4 de setembro de 1998, que se encontra arquivado na sede da companhia, por infringência dos dispositivos contidos no art. 87, XVIII e parágrafo único, da Constituição do Estado do Paraná, e pela violação dos princípios próprios do regime jurídico-administrativo antes elencados.

Art. 2º Em decorrência do disposto no artigo anterior, são declarados nulos e de nenhum efeito todos os atos, contratos, negócios e deliberações decorrentes do referido acordo de acionistas.

Curitiba, em 13 de fevereiro de 2003, 182º da Independência e 115º da República.

ROBERTO REQUIÃO, Governador do Estado   

Vamos parar um pouco e refletir sobre esse ato administrativo chamado de decreto (que pode ser compreendido como a ordem emanada da autoridade administrativa máxima do Poder Executivo, em cumprimento à lei). Note que ele contém duas partes, uma extensa e outra sintética. A primeira é a motivação do ato: as razões de fato e de direito que teriam levado a autoridade pública à sua prática, justificando-o. A segunda é o dispositivo: o trecho que contém exatamente aquilo que se decide, o ato em si mesmo e sua ordem de mando, a ser imediatamente obedecida.

Na primeira parte estão as 10 considerações tornadas públicas pelo governador como fundamento do ato. Em síntese, ele tomou como motivo o fato de o governo do Estado ser titular do poder de controle da Sanepar, que teria sido maltratado pelo acordo de acionistas. Além disso, de acordo com o decreto, quem teria competência para assinar o acordo seria o próprio governador, não o secretário que o fez. Mas, mesmo que o acordo de acionistas houvesse sido praticado por autoridade competente, ele teria submetido, indevidamente, o acionista majoritário (Estado) aos desígnios do acionista minoritário (Dominó), em afronta ao “princípio da indisponibilidade do interesse público”. Mais do que nulo, o acordo de acionistas seria inexistente.

Esses motivos são a base da decisão em si mesma, pela qual é reconhecida “em caráter ex-tunc e erga omnes, a ineficácia do acordo de acionistas” (art. 1º). Ou seja, com efeitos retroativos e em face de todas as pessoas. Daí foram “declarados nulos e sem nenhum efeito todos os atos, contratos, negócios e deliberações decorrentes” (art. 2º). Isto é, em 2003 decidiu-se que nada do que se praticou com base no acordo de acionistas, por quem quer que seja e desde 1998, poderia gerar quaisquer efeitos jurídicos (mesmo passados). Decretou-se a nulidade absoluta, retroativa e incontestável, de tudo o que se relacionasse com o acordo (menos a compra das ações, repare nessa sutileza: o desembolso privado não foi atingido pelo decreto e a Dominó persistiria acionista).

Enfim, o negócio jurídico-contratual denominado de acordo de acionistas foi unilateralmente anulado pelo Estado, que decretou a invalidade absoluta de tudo o que a partir dele foi feito. Esse é o resultado prático que se colhe da decisão administrativa em si mesma.

Ora, nós já vimos que a Constituição brasileira é fértil em proteger os direitos fundamentais processuais, condensados no devido processo legal, ampla defesa e contraditório. No caso concreto, poderíamos cogitar, inclusive, da existência de um “ato jurídico perfeito” (Constituição, art. 5º, inc. XXXVI; LINDB, art. 6º, § 1º). O acordo de acionistas, de natureza contratual, que havia sido posto em prática pelas partes signatárias, foi anulado unilateralmente por uma delas (o Estado do Paraná, no uso de seu poder de autoridade pública).

Assim, se o ato que decretou a inexistência/nulidade absoluta do acordo de acionistas afetou de tal maneira os direitos da Dominó, caso ela procurasse você como advogada ou advogado, você faria o quê? Imagine a reunião, com a explicação do caso e a apresentação do decreto.

Pois bem, deu-se o que já era esperado: a Dominó ajuizou mandado de segurança no Tribunal de Justiça do Paraná, defendendo que o decreto seria equivalente a “um ato ilegal ou com abuso de poder” (Lei nº 12.016/2009, art. 1º), ofensor do direito líquido e certo (aquele que não precisa de nenhuma outra prova que não a documental).                  

Veja só o que decidiu o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Paraná, em acórdão cujas principais partes sobre o tema do processo são abaixo transcritas.

MANDADO DE SEGURANÇA Nº 141.980-1, DE CURITIBA

IMPETRANTE: DOMINÓ HOLDINGS S/A; IMPETRADO: GOVERNADOR DO ESTADO DO PARANÁ; LITISC. PASSIVO: ESTADO DO PARANÁ; RELATOR: DES. GIL TROTTA TELLES; RELATOR DESIGNADO PARA O ACÓRDÃO: DES. CARLOS HOFFMANN

MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA ATO DO GOVERNADOR QUE, DE OFÍCIO, DECLAROU NULO ACORDO DE ACIONISTAS CONCERNENTE À SANEPAR CELEBRADO COM VIOLAÇÃO AO ART. 87, XVIII, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. ORDEM DENEGADA.

Se o art. 87, inc. XVIII, da Constituição Estadual, estabelece a competência privativa do Governador para celebrar acordo com entidades públicas ou particulares, é correto o ato da Administração Pública que anulou o denominado acordo de acionistas em que o Estado do Paraná foi representado pelo Secretário de Estado da Fazenda. Tal anulação prescinde de contraditório. A teor da Súmula nº 473 do STF: A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos… (TJPR – Órgão Especial – MSOE – Curitiba – Rel.: DESEMBARGADOR GIL TROTTA TELLES – Por maioria – J. 20.02.2004).

[…]

Quanto à discussão sobre a necessidade de instauração de processo administrativo, como passo prévio à anulação do ato desconstituído, importante considerar que a ampla defesa e o contraditório devem incidir quando haja a contraposição de interesses originados de determinado fato jurídico, sendo possível dele fazer prova ou mesmo defender-se.

Como já assentou o Supremo Tribunal Federal, ocorrendo ato acerca do qual levitam questões estritamente jurídicas, não se atribuindo ao particular qualquer conduta ou culpa por sua superveniência, necessidade não há de instauração de processo no âmbito administrativo. A hipótese perfeitamente adequada a essa moldura é a de verificação de ilegalidade, causada por nulidade irremediável na formação do ato administrativo. É prerrogativa e dever da administração extirpar tal transgressão normativa, fazendo prevalecer o interesse público, somente atingível pelo primado da legalidade.

[…]

No presente caso, o fundamento da decretação de nulidade do ato contratual não era fato imputado à impetrante, do qual pudesse esta fazer prova ou defender-se. Trata-se de afronta patente a normas constitucionais e legais, sendo matéria apenas de direito e eminentemente de ordem pública. Como bem salientou a impetrante, foi, aparentemente, o próprio Estado quem deu causa à ilegalidade, não havendo nada que pudesse argumentar a outra parte em sua defesa, vez que nenhum ato ilegal lhe foi atribuído.

[…]

Cumpre, por fim, ressaltar que a anulação do ato Administração Pública prescinde de contraditório, porquanto, a teor do enunciado n° 473 da Súmula do STF: A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos… Por esses fundamentos, denego a segurança impetrada, por entender que o ato impugnado nesta ação mandamental é perfeitamente válido e legal.

Enfim, o Tribunal de Justiça do Paraná reputou que o processo seria prescindível, se não desnecessário, diante da ilegalidade manifesta (que teria sido praticada pelo próprio Estado em momento anterior), oriunda da interpretação da letra da lei tida como a única possível pelo governador (e pelo próprio Tribunal de Justiça). Daí a pergunta que eu gostaria que você se fizesse: as garantias constitucionais, tais como o devido processo como condição à supressão de bens e das liberdades (inclusive a de empresa), podem deixar de ser aplicadas pelas autoridades públicas? Pode-se escolher casos nos quais elas sejam obrigatórias e outros nos quais são dispensáveis, a juízo da própria autoridade que toma a decisão? E se a nulidade que se pretende decretar for tão grave, como o ato praticado por agente sem competência, pode-se considerar inútil e inaplicável o dever de instalar o processo? Ou esse juízo – instala ou não instala – não está na margem de escolha do agente público?                  

Como você já pode notar, o caso é apenas aparentemente simples. Envolve respeitável carga argumentativa tanto num como noutro sentido. E o capítulo seguinte trouxe a tentativa de o Estado do Paraná efetivar aumento de capital por meio de subscrição de novas ações, bem, como uma série de demandas judiciais, recursos e medidas cautelares, culminando em decisão, por maioria de votos, no Superior Tribunal de Justiça que pode ser abaixo rapidamente examinada, no que interessa ao tema da nossa aula.

3. DEBATENDO

1. O que você acha da ideia de legitimação pelo processo? As decisões tornam-se mais ou menos democráticas?
2. Você consegue pensar em algumas desvantagens de submeter decisões administrativas a prévio processo administrativo?
3. Você acredita que o processo administrativo é necessário para a prática de todo e qualquer ato administrativo? Pense em alguns exemplos em que ele é desnecessário e, outros, em que é imprescindível. Quais razões poderiam justificar mais ou menos deveres processuais?
4. Qual você acha que pode ser a relevância de a venda das ações da Sanepar ter sido autorizada pelo Poder Legislativo Estadual? O mesmo procedimento foi seguido no decreto posterior? Isso é uma questão de processo administrativo?
5. Lendo o Decreto nº 452/2003, você ficou com a impressão de que faltava alguma coisa? Será que carece de alguma coisa, ou está completo, eis que bastante motivado, revelador de argumentos sérios quanto a uma nulidade intransponível e praticado pela pessoa com competência para tanto?
6. A motivação do decreto que você leu menciona o número do processo administrativo que a precedeu?
7. Você notou se o Decreto que leu anula a própria compra realizada pela Dominó ou ela continuaria acionista?
8. O que você achou do argumento de que a venda das ações teria violado o “princípio da indisponibilidade do interesse público”?
9. O que acha do argumento do Decreto Estadual de que o acordo de acionistas seria não apenas nulo, mas “inexistente”?
10. Será que a autoridade administrativa, para cassar um ato que reputa flagrantemente ilegal que considera nulo de pleno direito, precisa instalar um processo administrativo?
11. E se a nulidade que se pretende decretar for tão grave, como o ato praticado por agente sem competência, pode-se considerar inútil e inaplicável o dever de instalar o processo?
12. Se a Constituição coloca o devido processo legal, a ampla defesa e o contraditório lado a lado com os demais direitos fundamentais, é possível que uma autoridade pública deixe de lhes dar efetividade? O que aconteceria se a própria pessoa garantida por tais direitos resolvesse deles abdicar? Alguém pode desistir da aplicação de seus próprios direitos fundamentais processuais?
13. Você viu que a Dominó contestou o Decreto Estadual na Justiça. Se você fosse o advogado da empresa, quais argumentos usaria em seu favor?
14. Seria possível sustentar que, sendo o acordo de acionistas um ajuste societário, sobre o qual incidem normas de direito privado, seria incorreto considerá-lo um ato administrativo, cuja invalidade poderia se sujeitar à decretação pela Administração Pública no exercício da autotutela administrativa, uma vez que esta não alcançaria negócios jurídicos privados?  Nesse caso, seria possível sustentar que mesmo o processo administrativo não bastaria, sendo indispensável decisão judicial para invalidar o acordo?
15. Seria possível sustentar que o acordo de acionistas não é ato produzido unilateralmente pelo Estado, e sim ajuste bilateral, e nesse caso é inaplicável a Súmula 343 do STF, que de fato reconheceu à Administração Pública a possibilidade de invalidar atos administrativos, mas nada disse sobre a invalidação unilateral de contratos e outros ajustes bilaterais?
16. O que você achou das decisões do TJ-PR e do STJ? Com qual das duas você concordaria?

4. APROFUNDANDO

MEDAUAR, Odete. A processualidade no Direito Administrativo, 3ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2021.

MOREIRA, Egon Bockmann. “As várias dimensões do processo administrativo”. Podcast Aula de Amanhã. Disponível em: https://open.spotify.com/episode/1pLC5ZUMi3KIB0LQjeIkTt?si=4577614a623640cb.

MOREIRA, Egon Bockmann. “O novo Código de Processo Civil e sua aplicação no processo administrativo”. Revista de Direito Administrativo – RDA. 273/313-334. Rio de Janeiro: FGV, set./dez. 2016. Disponível em: https://periodicos.fgv.br/rda/article/view/66665/64689

MOREIRA, Egon Bockmann. “Processo administrativo”. Podcast Aula de Amanhã. Disponível em: https://open.spotify.com/episode/1BQwpAXASs3bGO75U0QRGg?si=95154108edb74563.

MOREIRA, Egon Bockmann. Processo administrativo, 6ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2023.

PALMA, Juliana Bonacorsi de. “Processo administrativo na regulação”. Revista de Direito Administrativo Contemporâneo 12/85-116. São Paulo: RT, set./2014.